C’était la principale promesse des propositions de la Commission européenne pour la future Pac : donner plus de flexibilité aux États membres pour mettre en place, comme ils l’entendent, le cadre fixé au niveau communautaire. Et dès le départ la question du caractère réellement commun de cette Pac s’est posée. Deux ans plus tard, alors que l’Allemagne qui préside le Conseil de l’UE espère finaliser les pourparlers sur ce dossier dans les prochains mois, le débat reste ouvert, en particulier pour les exigences environnementales. Et la récente stratégie "de la ferme à la table" ne fait que complexifier la situation, comme l’ont montré les discussions entre ministres de l’Agriculture de l’UE le 20 juillet à Bruxelles.
Entre l’influence de la stratégie « de la ferme à la table » et la volonté – de la Commission européenne notamment – d’encadrer plus strictement les futurs éco-régimes dans le cadre de la réforme de la Pac, de nombreux ministres de l’Agriculture de l’UE craignent de perdre une partie des marges de manœuvre supplémentaires qui leur étaient promises. Mais, constate le Luxembourg qui s’y oppose, « peu à peu, au fur et à mesure des discussions nous retournons vers un modèle de prescription qui s’éloigne de l’ambition initiale d’une réelle subsidiarité de la Pac », a résumé, le 20 juillet à l’occasion du Conseil Agriculture à Bruxelles, le ministre luxembourgeois Romain Schneider.
La plupart des ministres, pour ce premier Conseil du semestre sous présidence allemande, ont exprimé leur scepticisme quant aux recommandations concernant la Pac que la Commission européenne doit présenter d’ici la fin de l’année dans le cadre de sa stratégie “de la ferme à la table”. Les États membres s’inquiètent que ces recommandations remettent en cause la flexibilité qui doit leur être accordée pour la préparation de leurs plans stratégiques. Nombreux sont ceux qui demandent donc à Bruxelles de leur présenter une étude d’impact avant de leur adresser ces recommandations qui ne devront pas être contraignantes, estiment-ils.
Etude d’impact envisagée
Le commissaire européen à l’Agriculture, Janusz Wojciechowski, s’est voulu rassurant : « Avec ces recommandations nous ne voulons pas forcer la main des États membres mais les accompagner, et maintenir des règles d’équité au sein de l’UE. » La Commission devrait donner aux États membres l’occasion de discuter des recommandations à l’automne, avant leur publication officielle, a également indiqué le commissaire à l’Agriculture. Et « si les objectifs de la stratégie “de la ferme à la table” doivent devenir contraignants nous publierons avant cela une étude d’impact. Et nous tiendrons compte du point de départ de chaque État membre », a promis sa collègue en charge de la Sûreté alimentaire, Stella Kyriakides.
Le nouveau ministre français de l’Agriculture, Julien Denormandie, a prévenu (comme d’autres) que le calendrier de préparation des plans stratégiques nationaux est serré : « Les recommandations de la Commission doivent nous parvenir assez tôt. Elles doivent être fondées sur une méthode harmonisée, avec des lignes directrices et des indicateurs communs et fiables. » Il a également plaidé pour la transparence du processus de validation des plans au niveau politique. Une demande qu’ont exprimée plusieurs autres ministres (Belgique, Suède, Espagne…). La Suède, notamment, considère que le travail bilatéral entre chaque État membre et la Commission sur les recommandations doit se faire en toute transparence pour que les autres pays voient comment se passe ce dialogue pour assurer un cadre commun.
Un cloisonnement des éco-régimes
Lors d’un débat plus spécifique sur les mesures de verdissement de la Pac (éco-régime du premier pilier et conditionalité renforcée), l’Allemagne a réaffirmé sa volonté de parvenir à un accord des Vingt-sept sur la future Pac dès le mois d’octobre pour entamer dans la foulée des pourparlers avec le Parlement européen qui devrait, lui aussi, finaliser sa position au même moment (1). Mais les États membres restent divisés sur ce sujet. Là encore, la question de la subsidiarité est au cœur de leurs interrogations. Certains (Italie, Finlande, Luxembourg, Hongrie, Autriche, Grèce) sont opposés au principe même de ces éco-régimes. Pour l’Italie « ce n’est qu’à la suite d’une analyse locale selon une procédure ascendante que l’on pourra déterminer les mesures à prendre pour répondre aux besoins ».
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Et les autres États membres ne sont pas d’accord sur l’idée d’imposer une part minimale – un cloisonnement – du budget de la Pac à consacrer à ces dispositifs. La France, les Pays-Bas, le Danemark ou encore l’Espagne sont favorables à la fixation d’un pourcentage au niveau de l’UE afin d’assurer un cadre réellement commun en la matière. Une position que soutient le commissaire européen à l’Agriculture Janusz Wojciechowski : « Il est temps de chercher un accord sur la part des paiements directs que nous voulons consacrer aux éco-systèmes. Vous connaissez notre position à ce sujet : la délimitation d’un budget pour les éco-régimes améliorera les performances environnementales des paiements directs ainsi que de l’ensemble de la Pac. »
Mais pour la Pologne, l’Irlande ou la Belgique, avec ce cloisonnement, il y a un risque important de sous-utilisation des fonds qui risquent alors d’être perdus, puisqu’il est difficile d’évaluer à l’avance le taux de souscription des agriculteurs à ces programmes. Le Danemark, l’Espagne et le Portugal ont suggéré de fixer ce cloisonnement sur une base pluriannuelle pour lisser sur la durée l’utilisation des fonds et adapter les mesures. D’autres (Suède, République tchèque, Slovaquie) proposent de pouvoir transférer les fonds non utilisés vers des mesures agro-environnementales du second pilier.
Trois mois pour trancher
Pour le commissaire européen à l’Agriculture, « une augmentation progressive du niveau de cloisonnement, devrait garantir que les fonds destinés à l’environnement et au climat seront dépensés. Et grâce à des plans stratégiques de la Pac bien évalués et réalistes, je suis convaincu que nous parviendrons à minimiser le faible risque de faible de perte des fonds non dépensés ». Par contre, Janusz Wojciechowski s’oppose à un système impliquant des transferts de fonds non dépensés entre différents programmes ou différents piliers au cours des années qui nécessiterait, selon lui, une planification et une gestion financières complexes.
Enfin, dans le cadre de la conditionnalité renforcée des aides, sur la part de surfaces agricoles qui ne doivent pas être cultivées, le débat est sensiblement le même : d’un côté, ceux qui considèrent que, pour conserver un cadre commun, un pourcentage (prenant ou non en compte les surfaces productives telles que les cultures fixatrices d’azote) doit être fixé atour de 5 %, et de l’autre ceux qui en appellent une fois encore à la promesse initiale de subsidiarité. Ce problème général – entre cadre commun et flexibilité – plane depuis deux ans sur les propositions de la Commission européenne pour la future Pac. Les ministres ont trois mois pour le résoudre.
(1) Voir n° 3751 du 22/07/2020