Pac post-2020 : analyse et… critique des propositions de la Commission européenne

La Commission européenne propose de déléguer en grande partie aux États membres la mise en œuvre de la Pac. Pourquoi ? S’agit-il véritablement d’une simplification ?

Luc Vernet. La Commission propose une Pac nationalisée ou régionalisée, moins politique et plus technocratique, où elle garderait un droit de veto systématique. Il ne s’agit en aucune façon d’une simplification. Elle le reconnaît d’ailleurs elle-même dans son étude d’impact. Un nombre important de responsabilités sont renvoyées aux administrations nationales. Un exemple : la rotation des cultures est rendue obligatoire dans le cadre de la nouvelle « super-conditionnalité » qui intégrerait le verdissement actuel. Mais la rotation n’est absolument pas définie au niveau européen. Cette mission est confiée à chaque État qui pourrait faire simple ou pas, ambitieux ou pas. En quelque sorte, la Pac serait davantage un programme de distribution de fonds qu’une véritable politique, porteuse d’une vision et d’une ambition européennes. En se focalisant sur l’organisation administrative, la Commission a, pour le moment, perdu de vue les enjeux économiques, environnementaux et sociétaux adossés à cette grande politique commune européenne au service de l’alimentation, de la durabilité et de la vitalité des territoires ruraux. Ces enjeux appellent au contraire à des outils communautaires forts. Elle s’est avant tout offert la possibilité de dire que si la Pac est complexe, c’est à cause des États membres, et non du fait de « Bruxelles » qui a été tant critiquée, tout en gardant un pouvoir d’approbation « suprême » qui lui permettrait de contourner les co-législateurs que sont le Parlement européen et le Conseil.

Quelles peuvent être les conséquences des propositions sur le verdissement ?

– Le verdissement actuel est pris pour acquis et intégré aux paiements directs sous la forme d’une super-conditionnalité. Une nouvelle exigence verte, appelée « eco-scheme », serait créée. Les États membres devraient proposer des mesures de verdissement aux agriculteurs, qui les appliqueraient de façon volontaire, comme les mesures du développement rural. Aucun cadre européen n’est pré-défini pour ces mesures, entre 0 et pratiquement 100 % des aides du premier pilier peuvent aller à ce nouveau mécanisme. La volonté de la Commission de ne plus entrer dans les détails, mais de laisser les États membres se charger de fixer une part importante des règles environnementales et de la structure même du premier pilier fait courir un risque majeur de distorsions de concurrence. On sait bien que le diable est dans les détails, encore plus lorsqu’il s’agit de normes environnementales. Si la proposition de la Commission allait au bout telle quelle, certains États membres pourraient faire très simple, avec un certain moins-disant environnemental, d’autres pourraient avoir la tentation de faire dans la surenchère. Le marché intérieur agricole pourrait devenir un champ de bataille, en jouant sur les standards de production. Ne pas imposer des standards à l’échelle européenne, c’est prendre le risque de pénaliser les agriculteurs des pays avancés en la matière et de voir les produits concurrencés encore davantage qu’aujourd’hui par des produits moins-disants sur le plan environnemental.

Le ciblage des aides (plafonnement, paiement distributif, jeunes…) voulu par la Commission ne va-t-il pas dans le bon sens ?

– Le ciblage des aides est ce qu’il y a de plus complexe. Les paiements directs doivent s’approcher de la réalité agronomique, et sur ce point la Commission européenne donne la possibilité aux États membres de créer des zones agronomiques cohérentes pour établir un paiement uniforme dans ces régions, ce qui va dans le bon sens. Mais davantage d’équité, cela passe par la construction d’une dimension économique plus large pour la Pac, au-delà des seuls paiements directs. Il est essentiel que la Pac soit davantage présente en période de crise, avec des moyens d’action clairs et prévisibles. C’est aussi cela une Pac juste et efficace : une Pac qui ne laisse personne à côté du chemin pendant les coups durs. Sur la base du règlement omnibus, l’appui de la Pac aux outils de gestion des risques et de volatilité que sont les fonds mutuels et les assurances climatiques doit non seulement être renforcé, mais il doit être complété de façon cohérente au niveau européen par un outil de gestion et prévention des crises s’appuyant sur la création d’un fonds européen pluriannuel solide. L’idée qu’il serait scandaleux que 80 % des aides aillent à 20 % des agriculteurs, au cœur des propositions, est une idée fausse utilisée sciemment dans le cadre du narratif sur la baisse du budget de la Pac : moins de budget, mais un ciblage sur les « petits ». Or, cette équation budgétaire ne fonctionne pas : si l’on prend ces 20 % d’agriculteurs qui sont les bénéficiaires de la Pac, nous avons l’ensemble des exploitations de plus de 19 hectares ! Et ces exploitations produisent 80 % de notre nourriture. Est-ce scandaleux ? Est-ce que ce sont de « grandes exploitations » ? La Pac a-t-elle vocation à se concentrer sur les exploitations de moins de 19 hectares qui ne jouent qu’un rôle marginal dans la production alimentaire ? Avec une telle approche, ce serait en fait la classe moyenne des agriculteurs qui serait frappée de plein fouet, avec comme résultante une restructuration massive générant agrandissement et intensification.

Quel impact sur le revenu agricole ?

– La Commission élude le débat de l’économie et de son lien avec une véritable durabilité en centrant la réflexion sur des sujets de mise en œuvre de la Pac, avec des implications économiques potentiellement importantes, car, au total, ses propres analyses d’impact montrent que son projet risque d’induire plus de coûts pour les agriculteurs, donc moins de revenus. Hors impact de la baisse budgétaire, la Commission évalue entre -8 et -10 % les conséquences de sa proposition sur le revenu agricole. Si l’on ajoute que la baisse proposée du budget Pac aurait un impact supplémentaire négatif de 8 à 10 %, la stratégie globale de la Commission conduirait à une baisse du revenu moyen agricole comprise entre -16 et -20 % sur la période 2021-2027, ce qui est intenable pour les agriculteurs, mais également pour les décideurs soucieux d’améliorer la durabilité du secteur : comment investir avec de telles prévisions ?

Les mesures de marché et la gestion des crises ne sont-elles par les parents pauvres de ces propositions ?

– La gestion des risques et des crises est abordée, avec certaines avancées sur le papier : les États membres devront prévoir des outils, ce qui est une bonne nouvelle. Mais ils restent libres dans les faits de le faire de façon marginale ou sérieuse. La mise en place de programmes opérationnels pour le développement de filières est prévue, ce qui est, là encore, un outil intéressant et qui a fait ses preuves, notamment dans la filière viticole. Mais les limites financières rendent ces outils de facto marginaux. Pourtant, face à la volatilité grandissante des marchés, une réflexion doit être menée de façon urgente sur l’articulation entre les différents outils de la Pac : paiements directs, outils de gestion des risques et outils de gestion des crises, mesures d’investissement. Les trois éléments doivent être repensés de façon cohérente pour apporter plus de sérénité aux agriculteurs et leur permettre d’investir. C’est un élément clef de la transition des modèles agricoles vers davantage de durabilité à la fois économique et environnementale : la capacité à se projeter et investir.

Comment, selon vous, vont évoluer les négociations sur les propositions de la Commission entre les États membres ?

– Bien entendu, la subsidiarité est tentante pour les États qui prévoient de limiter les normes pour être plus compétitifs que les autres et récupérer ainsi des parts de marché. Elle peut l’être également, au premier abord, pour ceux qui voudraient mener leur propre stratégie alimentaire et environnementale, sans prendre la peine de convaincre leurs homologues parfois réticents à avancer. Mais une telle stratégie ferait courir un risque majeur aux agriculteurs de ces pays. Car, au final, les agriculteurs européens sont sur un seul et même marché. La production de ces pays-là se verrait fortement concurrencée par celle des pays voisins. Certes, l’agriculture y serait peut-être plus verte qu’ailleurs, mais elle serait surtout moins compétitive et les supermarchés se rempliraient de produits venus d’ailleurs. Ce serait une stratégie de courte vue, avec à moyen-long terme une empreinte environnementale globale de l’alimentation moins bonne et surtout hors de contrôle, car importée. Il est donc essentiel qu’il y ait un véritable sursaut d’esprit européen chez les États membres sensibles à la transition des modèles agricoles. Ils doivent faire l’effort de convaincre leurs partenaires que c’est au niveau communautaire que les choix de durabilité doivent être réalisés.

… et avec le Parlement européen ?

– Côté Parlement européen, il serait surprenant que la proposition soit acceptée en l’état, étant donné qu’elle réduit fortement les prérogatives des élus européens. La réglementation de base de la Pac, adoptée en co-décision, est limitée, et une grande part des stratégies nationales proposées par la Commission seraient discutées dans un cadre bilatéral entre administration communautaire – qui aurait tout pouvoir d’approbation ou de refus – et administration nationale. Les députés pourront-ils accepter une telle « bureaucratisation » de la Pac ? Le rapport Dorfmann, qui vient d’être adopté à une large majorité (2), montre que le Parlement européen refuse toute renationalisation et qu’il a à cœur d’insuffler une vision politique commune plus forte.

L’échéance électorale européenne ne va sans doute pas faciliter les choses…

– La législature s’achève. Dès la rentrée de septembre 2018, les élections européennes du printemps 2019 seront le principal horizon de tous les responsables politiques européens. Ceci n’offre pas les conditions idéales pour négocier une réforme de la Pac, d’autant plus avec un impact annoncé aussi négatif sur le revenu agricole. Un bout de chemin sera sans doute fait dans les prochains mois, mais il s’achèvera sans aucun doute lors de la prochaine législature, en 2019 et 2020. Le choix par les partis politiques d’élus agricoles rompus aux affaires communautaires et à la Pac pour le prochain Parlement européen jouera un rôle décisif dans les contours de la future Pac. Car au sein du Parlement européen, c’est l’expérience et la connaissance en profondeur de cette Assemblée qui font l’influence. Vu le calendrier, les étapes clefs de la négociation se feront en tout début de mandature : aucune période de rodage ne sera permise aux futurs élus.

(1) et (2) Voir même numéro

(3) Voir n° 3643-3644 du 07/05/18

(4) Voir n° 3645 du 21/05/18