Le projet de la Commission « Un remaniement en profondeur »

Pour l’option 2, le document fait la « description » suivante, en annexe :

• Répartir de manière plus équitable les paiements directs entre les Etats membres et modifier sensiblement la définition de ces paiements.

Les paiements directs seraient ainsi composés des éléments suivants :

– un taux de base servant de soutien au revenu ;

– un soutien complémentaire obligatoire pour les biens publics environnementaux au moyen d’actions agro-environnementales simples, généralisées, non contractuelles et annuelles, basé sur les coûts supplémentaires nécessaires à la mise en œuvre de ces actions ;

– un paiement complémentaire et optionnel à l’intention des exploitants des zones soumises à des contraintes naturelles spécifiques ;

– un paiement couplé optionnel en faveur de certains secteurs et régions,

• Instaurer un nouveau régime pour les petites exploitations.

• Plafonner le taux de base tout en tenant compte de la contribution des exploitations de grande taille à l’emploi dans les zones rurales

• Améliorer et simplifier, le cas échéant, les instruments de marché existants.

• Adapter et compléter les instruments existants pour mieux s’aligner sur les priorités de l’UE, avec des mesures de soutien axées sur l’environnement, les changements climatiques et/ou la restructuration et l’innovation, et pour renforcer les initiatives régionales/locales.

• Renforcer les outils de gestion des risques existants et introduire un outil de stabilisation des revenus compatible avec la boîte verte de l’OMC, pour compenser les pertes de revenu importantes.

• Une certaine redistribution des fonds entre les Etats membres, fondée sur des critères d’objectifs, pourrait être envisagée.

(...) Il importe que la future Pac, conformément à la communication relative au réexamen du budget et compte tenu de son orientation vers le marché, soit constituée d’un premier pilier plus axé sur l’écologie et plus équitable et d’un second pilier davantage orienté vers la compétitivité et l’innovation, les changements climatiques et l’environnement (...) Le fait de canaliser les aides vers les seuls agriculteurs actifs et de rémunérer les services collectifs qu’ils fournissent à la société permettrait d’améliorer l’efficacité et la rentabilité de ces aides et de renforcer la légitimité de la Pac (...) Tout cela devra se faire dans la limite des contraintes budgétaires et compte tenu de la forte incidence de la crise économique sur l’agriculture ».

(...) Pour qu’à l’avenir l’agriculture soit en mesure de fournir davantage de biens d’intérêt public, une politique publique forte sera nécessaire, ces biens ne pouvant être rémunérés et régulés comme il se doit par le seul fonctionnement normal des marchés.

La suppression du soutien public aurait pour effet de concentrer davantage la production agricole dans certaines zones bénéficiant de conditions particulièrement favorables et pratiquant une agriculture plus intensive, tandis que les zones moins compétitives seraient confrontées à des problèmes de marginalisation et d’abandon des sols. Une telle évolution se traduirait par une pression accrue sur l’environnement et la détérioration d’habitats précieux, avec des conséquences économiques et sociales graves comme la diminution irréversible de la capacité de production de l’agriculture européenne.

La Pac a évolué, mais de nombreux changements seront nécessaires pour relever les nouveaux défis, et il faudra notamment : (...) conserver et renforcer la compétitivité du secteur dans un environnement de plus en plus mondialisé et marqué par une volatilité croissante des prix, tout en maintenant la production agricole dans l’ensemble de l’Union européenne ; (...) veiller à ce que le soutien accordé au titre de la Pac soit, d’une part, équitable et bien distribué entre les Etats membres et entre les agriculteurs – en réduisant les disparités entre les Etats membres, étant entendu qu’un taux forfaitaire ne constitue pas une solution viable - et, d’autre part, davantage axé sur les agriculteurs actifs.

(...) Les futurs paiements directs destinés aux exploitants actifs pourraient reposer sur les principes suivants, dans le droit fil du concept proposé par le Parlement européen :

– soutenir le revenu de base au moyen d’un paiement direct découplé de base offrant un niveau uniforme de soutien obligatoire à tous les exploitants dans un État membre (ou dans une région), reposant sur des droits transférables ne pouvant être activés qu’associés à des surfaces agricoles admissibles, et respecter les critères de conditionnalité. Établir une limite supérieure pour les paiements directs perçus par les grandes exploitations individuelles (un « plafonnement ») aux fins d’une meilleure répartition des paiements entre les agriculteurs. La prise en compte de l’intensité du travail salarié pourrait permettre d’atténuer les effets disproportionnés qui s’exercent sur les grandes exploitations dont les effectifs sont importants.

– renforcer les performances environnementales de la Pac au moyen d’une composante écologique obligatoire dans les paiements directs prenant la forme de mesures environnementales applicables sur l’ensemble du territoire de l’UE. La priorité devrait être donnée à des actions allant dans le sens des objectifs en matière de changement climatique et d’environnement. Celles-ci pourraient prendre la forme d’actions environnementales simples, généralisées, non contractuelles et annuelles qui aillent au-delà la conditionnalité et qui soient liées à l’agriculture (prairies permanentes, couverts végétaux, rotation des cultures, gel des terres à des fins écologiques, etc.). Il conviendrait en outre d’étudier la possibilité d’intégrer les exigences établies pour les zones actuelles du réseau Natura 2000 et d’améliorer certains éléments des BCAE (bonnes conditions agricoles et environnementales).

– promouvoir le développement durable de l’agriculture dans les zones marquées par des contraintes naturelles spécifiques au moyen d’un soutien au revenu additionnel octroyé à tous les exploitants de ces zones sous la forme d’un paiement fondé sur la superficie complétant le soutien accordé au titre du second pilier.

– pour prendre en compte les problèmes spécifiques de certaines régions où se pratiquent des formes particulières d’agriculture considérées comme très importantes pour des raisons économiques et/ou sociales, un soutien couplé facultatif pourrait encore être octroyé dans des limites clairement définies (soutien basé sur un nombre d’hectares, des rendements ou un nombre de têtes de bétail fixes).

– un régime de soutien simple et spécifique applicable aux petits exploitants devrait remplacer le régime actuel afin d’améliorer la compétitivité, de contribuer davantage à la vitalité du monde rural et de réduire les lourdeurs administratives.

– simplifier les règles de conditionnalité en proposant aux exploitants agricoles et aux administrations un ensemble de règles plus simples et plus compréhensibles, sans toutefois vider de sa substance le concept de conditionnalité. L’introduction de la directive-cadre sur l’eau dans le champ d’application de la conditionnalité sera examinée une fois que la directive aura été mise en œuvre et que les obligations opérationnelles des exploitants auront été définies.

Ces changements dans l’aménagement des paiements directs devraient aller de pair avec une meilleure définition et un meilleur ciblage du soutien aux seuls « agriculteurs actifs », afin de répondre aux critiques formulées par la Cour des comptes européenne.

(...) La crise du marché du lait en 2009 a souligné le rôle important joué par les mécanismes en place dans le soutien du marché en période de crise. Certaines adaptations spécifiques semblent toutefois nécessaires, tout particulièrement en ce qui concerne la rationalisation et la simplification des instruments existants, ainsi que l’introduction de nouveaux éléments stratégiques touchant au fonctionnement de la chaîne alimentaire.

Des adaptations possibles pourraient inclure l’extension de la période d’intervention, l’application de la clause dite de perturbation du marché et du stockage privé à d’autres produits, ainsi que d’autres révisions destinées à renforcer l’efficacité et à améliorer les contrôles. Ces mesures, et en particulier l’instrument d’intervention, ne devraient servir que de filet de sécurité à déployer en cas de crise des prix et de perturbation du marché. Une proposition de politique de qualité révisée sera présentée d’ici à la fin 2010 afin d’élargir les possibilités pour les agriculteurs d’informer le consommateur des qualités ou des attributs spécifiques de leur produit.

Les quotas laitiers seront supprimés en 2015. Des propositions législatives doivent être présentées prochainement, sur la base de recommandations du groupe d’experts de haut niveau sur le lait, en vue de permettre une planification à long terme et d’assurer ainsi la stabilité du secteur laitier. Le régime actuellement en place dans les secteurs du sucre et de l’isoglucose expirera en 2014/2015. Plusieurs options pour l’avenir, incluant une suppression en douceur des quotas à une date à définir, doivent être examinées en vue d’accroître l’efficacité et la compétitivité du secteur.

Enfin, il est nécessaire d’améliorer le fonctionnement de la chaîne d’approvisionnement alimentaire. Les perspectives agricoles à long terme ne s’amélioreront pas si les agriculteurs ne peuvent inverser la tendance constante à la baisse de leur part de la valeur ajoutée générée par la chaîne d’approvisionnement alimentaire. De fait, la part de l’agriculture dans cette chaîne est passée de 29 % en 2000 à 24 % en 2005, tandis que sur la même période, les parts de l’industrie alimentaire, du commerce de gros et du secteur de la distribution avaient toutes augmenté.

Sans une transmission efficace des signaux du marché, les perspectives à long terme du secteur agricole et sa part de la valeur ajoutée générée par l’ensemble de la chaîne alimentaire sont compromises. Parmi les questions fondamentales figurent le déséquilibre actuel des rapports de force au sein de la chaîne alimentaire, le niveau de concurrence à chaque étape de la chaîne, les relations contractuelles, la nécessité de restructurer et de consolider le secteur agricole, la transparence et le fonctionnement des marchés des dérivés de produits de base agricoles.

(...) Il convient plus que jamais que les thèmes de l’environnement, du changement climatique et de l’innovation orientent la politique (...) Il est impératif de saisir les nouvelles possibilités de développement local, telles que les réseaux de distribution alternatifs, qui apportent une valeur ajoutée aux ressources locales. Il convient également de veiller à soutenir le développement des ventes directes et les marchés locaux. La priorité sera notamment donnée aux besoins spécifiques des jeunes agriculteurs et des nouveaux exploitants.

(...) Dans un souci d’efficacité, il sera essentiel de renforcer la cohérence entre la politique de développement rural et les autres politiques de l’UE, tout en simplifiant et en allégeant autant que possible les formalités administratives. Dans ce but, un cadre stratégique commun pour les fonds de l’UE peut être envisagé.

(...) En outre, il convient d’inclure un ensemble d’outils de gestion des risques afin de gérer plus efficacement les aléas de revenu et la volatilité du marché, qui limitent la capacité d’investissement du secteur agricole pour rester compétitif. Les instruments qui composent la panoplie mise à la disposition des Etats membres – d’un nouvel outil de stabilisation des revenus compatible avec la boîte verte de l’OMC à un soutien renforcé en faveur des instruments d’assurance et des fonds communs – sont destinés à les aider à gérer les risques relatifs à la production et aux revenus. On veillera à la cohérence des nouveaux instruments introduits avec les autres instruments de la Pac, notamment les instruments de marché.

Il convient d’examiner l’utilisation de critères objectifs pour la répartition entre les Etats membres des mesures de soutien au développement rural, tout en évitant une rupture brutale par rapport au régime actuel.

Il est également essentiel de renforcer et de simplifier encore davantage les politiques de qualité (y compris de l’agriculture biologique) et de promotion afin d’améliorer la compétitivité du secteur agricole.

Il importe que les instruments de la future PAC demeurent structurés en deux piliers (...) Le premier pilier couvrirait les paiements octroyés annuellement à tous les agriculteurs, tandis que le second pilier demeurerait l’instrument de soutien en faveur des objectifs de l’Union, offrant aux Etats membres une flexibilité suffisante pour tenir compte de leurs spécificités, sur la base de programmes et de contrats pluriannuels.