Le verdissement des paiements directs de la Pac tant décrié, et en particulier les surfaces d’intérêt écologique, n’a pas eu d’impact significatif sur la production agricole européenne lors de sa première année de mise en œuvre. Alors que la réforme de la Pac impose 5 % de ces surfaces d’intérêt écologique, les agriculteurs en ont déclaré 9 %, pour la plupart sous forme de cultures fixatrices d’azote ou de cultures dérobées. Le commissaire européen Phil Hogan présentera une quinzaine de mesures de simplifications techniques de ce dispositif le 18 juillet aux ministres de l’agriculture réunis à Bruxelles.
Le dispositif de verdissement des paiements directs introduit en 2015 dans le cadre de la réforme de la Pac n’a pas d’impact majeur sur la production alimentaire européenne ni sur la compétitivité des agriculteurs mais il faudrait y apporter de la flexibilité (en particulier pour les surfaces d’intérêt écologique) pour simplifier sa mise en œuvre. C’est en substance la conclusion du document de travail de la Commission européenne sur la mise en œuvre du verdissement un an après son entrée en application. Sur la base de ce document, le commissaire européen à l’agriculture Phil Hogan présentera le 18 juillet aux ministres de l’agriculture de l’UE à Bruxelles des propositions de mesures de simplification. Une quinzaine environ d’actes délégués et d’exécution est prévue. Les discussions sur des projets de textes ont commencé en groupe d’experts le 6 juillet. L’objectif étant une entrée en application de ces mesures pour l’année de déclaration 2017.
Dans ses conclusions, le rapport de la Commission souligne qu’il n’y a pas d’impact significatif lié aux choix pris par les États membres dans la mise en œuvre du verdissement sur la compétitivité des États membres les uns par rapport aux autres. Et l’impact des exigences de verdissement sur l’utilisation des terres et la production agricole « devrait rester très faible à moyen terme », à l’exception notable d’une légère augmentation de la part des prairies permanentes et de la production de protéagineux. Difficile à ce stade d’évaluer l’impact sur l’environnement, si ce n’est que le verdissement « contribue à, au moins, empêcher la dégradation de la qualité du sol ».
Diversification des cultures : un impact marginal
Avec le dispositif de verdissement, 30 % des paiements directs sont liés à l’application de trois mesures : maintien des prairies permanentes, diversification des cultures (la culture principale ne doit pas représenter plus de 75 % des terres arables de la ferme) et 5 % de surfaces d’intérêt écologique sur les exploitations.
Le rapport constate que 72 % de la superficie agricole totale de l’UE est soumise à au moins une de ces obligations. 36 % des bénéficiaires de la Pac mettent en œuvre au moins une mesure, du fait qu’en sont exemptées les petites exploitations de moins de 10 ha pour la diversification des cultures et de moins de 15 ha pour les surfaces d’intérêt écologique ainsi que les exploitations en agriculture biologique. Les agriculteurs exemptés des obligations de verdissement dans le cadre du dispositif sur les petits agriculteurs représentent 41 % du nombre total d’agriculteurs, mais seulement 5 % de la superficie agricole.
Les terres arables soumises à l’obligation de diversification des cultures représentent 75 % du total des terres arables de l’UE (13 % sont soumis à l’exigence de deux cultures et 62 % à l’exigence de trois cultures). Sur 8 % du total des terres arables en Europe, les agriculteurs ont dû adapter une partie de leur production agricole afin de respecter les seuils fixés pour cette exigence. Au final, sur seulement 1 % de la surface agricole les exploitants ont été obligés de changer leur production.
Les prairies permanentes représentent 29 % de la superficie agricole totale de l’UE.
Trois quarts des surfaces d’intérêt écologique « productives »
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Le troisième critère de verdissement, le plus compliqué à mettre en œuvre, concerne les surfaces d’intérêt écologiques (SIE). Une exigence applicable à environ 68 % des terres agricoles de l’UE. Dans l’ensemble, la surface déclarée couverte par ces SIE a atteint 14 % des terres arables avant l’application des facteurs de pondération et de 9 % après leur application. Ce qui est nettement supérieur à l’exigence réglementaire de 5 %. Les principaux types de SIE déclarés par les agriculteurs sont les cultures fixatrices d’azote (45,4 % de la superficie mais qui comptent pour 39,4 % une fois appliqué le facteur de pondération), les cultures dérobées (27,7 %, 15 % avec le facteur de pondération), les terres en jachère (21,2 %, 38 % avec le facteur de pondération), les éléments du paysage (4,3 %) et les bandes tampons (moins de 1 %). Ce sont donc les SIE « productives » - cultures fixatrices d’azote et cultures dérobées – qui représentent la plus grande part de ces SIE avec 73,1 % des surfaces déclarées.
L’impact sur la biodiversité de cette mesure est difficile à évaluer précisément à ce stade, souligne le rapport. Mais, indique-t-il, les éléments stables du paysage tels les haies, les arbres, les étangs, les fossés, les terrasses ou les murs en pierre sont ceux qui fournissent les meilleurs avantages environnementaux. À l’inverse, les surfaces présentant le plus faible intérêt sont les SIE « productives » : les cultures fixatrices d’azote qui peut donner lieu à des effets environnementaux négatifs liés à certaines méthodes de production intensive, et les cultures dérobées qui permettent de pratiquer deux cultures sur la même surface dans la même année. « À cet égard, les chiffres pour 2015 indiquent que seulement 26,9 % de la superficie des SIE a été consacrée aux éléments les plus bénéfiques pour l’environnement ».
Le document recommande donc de mieux prendre en considération la valeur ajoutée potentielle pour la biodiversité des différents types de SIE afin de favoriser l’utilisation des types les plus bénéfiques.
Enfin, certains États membres (au nombre de cinq) ont décidé de mettre en place des mesures dites équivalentes au verdissement, la plupart du temps avec des mesures agro-environnementales et climatiques qui ont couvert 6 % des terres arables, mais concernent seulement 2 % des agriculteurs.
Clarification et flexibilité
Au-delà du constat, les services de Bruxelles évoquent déjà quelques pistes d’amélioration du dispositif de verdissement. Mais, prévient d’ores et déjà le document, ces dispositions peuvent être opérées par le biais de réglementations secondaires sans avoir à toucher aux actes de bases de la législation. Il faut chercher à simplifier et améliorer « la cohérence globale et la synergie entre l’ensemble des instruments environnementaux de la Pac et des politiques environnementales européennes. Cela permettrait une plus grande flexibilité au niveau des exploitations ». Ce sont les surfaces d’intérêt écologique qui font l’objet de la plupart des simplifications envisagées : clarification de ce qui est requis pour les agriculteurs et les administrations nationales concernant les éléments paysagers s (arbres isolés, murs de pierre, fossés, mares…), certaines règles s'étant avérés trop restrictives notamment en ce qui concerne leur taille et leur emplacement dans la parcelle de terrain ; élimination de certaines exigences techniques lourdes sans abaisser les avantages environnementaux ; flexibilité lorsque cela augmente les avantages environnementaux ; harmonisation.
Les propositions que présentera le commissaire européen aux ministres le 18 juillet devraient principalement porter sur ces points.