Lait Vues « libérales » des experts sur le secteur laitier avant la réunion de Bruxelles

«Inutile de mettre en place de nouveaux outils pour protéger le secteur laitier une fois que les quotas de production auront été abolis ». C’est en substance ce qu’il ressort des rapports commandés par la Commission européenne en préparation de sa grande conférence sur l’avenir de la production laitière après 2015, le 24 septembre à Bruxelles. L’objectif de cet événement est de recueillir un maximum d’avis afin d’évaluer si les mesures mises en place dans le cadre du paquet lait et de la réforme de la Pac sont suffisantes pour que le secteur puisse faire face à un changement, notamment les producteurs installés dans des régions de montagne. En préparation de cette conférence, la Commission européenne a confié au cabinet d’audit Ernst&Young la réalisation d’une étude sur la situation du secteur laitier en Europe aujourd’hui et à l’horizon 2020. Six experts (deux Néerlandais, un Allemand, un Italien, un Danois et un Finlandais) ont également été sollicités pour donner leur vision de l’évolution de l’industrie laitière européenne, et proposer des mesures politiques à mettre en œuvre pour maintenir la production dans les zones les moins productives de l’UE. Ces six experts vont livrer les résultats de leur analyse : trois ayant travaillé sur les conséquences économiques de la suppression des quotas et les trois autres sur les conséquences territoriales. D’autres intervenants du secteur seront invités à venir présenter leurs points de vue : le Copa-Cogeca (voir encadré), l’EMB (European Milk Board) et le think tank Momagri (Mouvement pour une organisation mondiale de l’agriculture).

« J’attends une confrontation d’idées », a expliqué le commissaire européen Dacian Ciolos lors d’une rencontre avec la presse. « D’un côté, je comprends ceux qui souhaitent pouvoir produire plus sans contrainte et, d’un autre côté, je comprends également ceux qui disent que le lait est une production importante pour le maintien d’activités et d’emplois dans certains territoires de montagne par exemple. Ces derniers ne doivent pas être laissés à la merci d’un risque de surproduction car ce sont les plus fragiles en cas de crise », a souligné, le commissaire précisant qu’il faudrait « voir quels sont les mécanismes techniquement acceptables pour le Conseil et économiquement réalisables ».

 

Dans son rapport très chiffré de plus d’une centaine de pages, le cabinet Ernst&Young a compilé un ensemble d’études afin de dresser un portait du secteur laitier aujourd’hui et d’imaginer ce qu’il sera en 2020. Premier constat : l’Europe est le premier producteur mondial de lait avec 21% des 721 Mt produites dans le monde. Cette production européenne est en constante augmentation depuis 2001 et, comme l’estime la Commission européenne, l’atterrissage devrait se faire en douceur (1). Deuxième certitude : alors que la demande intérieure de l’UE devrait plus ou moins stagner dans l’avenir en raison de la situation démographique dans la plupart des pays d’Europe, les marchés des pays tiers, eux, vont se développer et offrir des opportunités pour l’industrie laitière européenne.

Selon les États membres, la situation du marché devrait être différente. Des données présentées dans l’étude font état d’une hausse prévisible de la production dans plusieurs d’entre eux : Pays-Bas (+20,5%), Autriche (+13,5%), Belgique (+12,2%), Espagne (+12,2%), Irlande (+11,6%), Allemagne (+7%). Dans ces pays, la baisse prévue des prix (de plus ou moins 10%) serait donc compensée. D’autres pays devraient voir leur production se réduire : Royaume-Uni (-5,7%), Suède (-4,6%). Dans ces pays la baisse des prix serait moins marquée (environ -5%). Enfin la production devrait stagner dans les autres pays : Italie (+2,2%) France (+0,2%), Danemark (-0,1%), Portugal (-1,4%). Dans ces pays, une baisse de 10% des prix environ est attendue.

Derrière cet état des lieux macroéconomique, la Commission européenne a interrogé trois experts européens sur les politiques à mettre en place pour assurer la durabilité du secteur notamment face aux risques de crises. Tous rejettent l’idée – qu’avait notamment avancée le rapporteur parlementaire Michel Dantin – de mise en œuvre d’un dispositif d’incitation aux producteurs à réduire volontairement leur production en période de crise sur le marché. Ce système ne donne pas le bon signal aux producteurs, estiment les experts, car il agira comme un outil de stabilisation des prix. « Ce dispositif n’est pas efficace et très onéreux », souligne par exemple Joost Jenning de l’Université de Maastricht. De plus, il serait très difficile de définir les indicateurs définissant la notion de crise, notent-ils.

 

De manière générale, les politiques de stabilisation des prix sont plus faciles à mettre en œuvre, mais impliquent des coûts élevés et produisent des effets secondaires sur les marchés (instabilité accrue et signaux biaisés aux producteurs). Ces experts recommandent donc plutôt d’avoir recours aux outils déjà disponibles dans le cadre du paquet lait et de la réforme de la Pac : renforcement des organisations de producteurs et des interprofessions, soutien à l’investissement et outils assurantiels. Les outils de gestions du risque et notamment l’assurance revenu sont mis particulièrement en avant : cet outil (prévu dans la cadre du deuxième pilier) permet une compensation aux agriculteurs lorsque leur revenu diminue de plus de 30%. Les aides à l’investissement sont également fortement recommandées car l’augmentation de la demande devrait donner l’opportunité d’accroître la taille des exploitations et des outils industriels. Surtout que les quotas ont eu pour conséquence de limiter les investissements dans le secteur. Enfin, une meilleure structuration de la filière, principalement avec la mise en place d’organisations de producteurs et d’interprofessions, devrait renforcer la position des agriculteurs dans la chaîne de valeur et leur permettre de mieux répondre aux signaux du marché, estiment tous les experts sollicités.

En 2015, une fois le système de quota aboli, les réglementations environnementales devraient constituer le principal facteur limitant l’expansion du nombre de vaches et de la production de lait dans les régions caractérisées par une forte densité d’animaux. Dans ces régions souvent caractérisées par des excédents d’azote et de phosphore, les autorisations d’épandages sont restreintes. Dans ce contexte, afin de parvenir à une augmentation significative de la production laitière, des recherches plus poussées sur la façon de minimiser l’impact environnemental sont nécessaires. Les agriculteurs pourraient être obligés d’investir dans de nouvelles technologies (méthanisation…) ou de modifier leurs pratiques, ce qui pourrait s’accompagner de coûts de production supplémentaires. Des aides dans ce domaine pourraient être utiles, soulignent certains avis d’experts.

 

Si dans la plupart des régions, les dispositifs prévus par le paquet lait semblent suffisants pour assurer la durabilité du secteur, la tendance actuellement à l’œuvre de « passage progressif de la production des zones défavorisées vers des régions plus compétitives, continuera sans doute à l’avenir », conviennent les spécialistes. Selon Michel De Haan et Zelle Zijlstra, de l’université de Wageningen (Pays-Bas), les régions où la production devrait augmenter de plus de 10% entre 2010 et 2020 sont : la région de la mer du Nord, la vallée du Pô (Italie), l’Irlande, l’ouest de la France et le centre de l’Allemagne. A l’inverse, celles où la production devrait chuter : la Roumanie, la Bulgarie, la Scandinavie (Suède, Finlande), l’Europe du Sud et le centre de la France. Mais préviennent-ils, ces diminutions de production doivent être analysées au regard du développement économique des régions concernées : ces pertes de production pourraient s’accompagner d’une croissance du PIB régional du fait du reclassement de la main d’œuvre dans des secteurs d’activité plus rémunérateurs. Le Pr Heikki Lehtonen, de l’université d’Helsinki, suggère de mettre au point des indicateurs pour définir ce qu’est une région « fragile » en tenant compte notamment des alternatives possibles à la production laitière.

 

Le principal risque pour ces régions est donc l’abandon des terres agricoles. Le défi est de ainsi créer une industrie laitière rentable ou d’imaginer d’autres types d’utilisation durable des terres pour maintenir ces paysages et ces habitats dont la valeur environnementale et patrimoniale est élevée. « Le moyen le plus évident est de maintenir l’élevage laitier ou pour la viande sur ces territoires en valorisant les production avec des signes de qualité (IGP, AOP) » afin de mieux valoriser leurs produits auprès des consommateurs, indiquent les experts. Ils recommandent donc de mener des politiques de promotion sur les marchés internationaux notamment. Autre moyen de soutenir ces élevages : leur fournir des paiements supplémentaires pour la conservation de la nature.

À l’issue de cette grande conférence, la Commission européenne tirera des conclusions des différents avis exprimés, qui seront ensuite présentées au Conseil afin d’éventuellement adapter le paquet lait notamment en prévoyant des dispositifs spécifiques pour les régions les moins favorisées.