Pour Denis Guérard, avocat au barreau de Beauvais et président de l’Association picarde de droit rural (ADPR), la proposition de loi de Jean-Bernard Sempastous (LREM) instaurant un nouveau contrôle des sociétés agricoles est « téléguidée par les Safer ». Selon lui, le droit existant répond déjà à une grande partie des objectifs du texte, à condition qu’il soit mieux appliqué.
Selon le praticien du droit que vous êtes, qu’est-ce que cette proposition de loi apporte de nouveau ?
La proposition de loi superpose un troisième régime de contrôle des sociétés aux deux régimes déjà existants, à savoir, d’une part, le contrôle des structures applicable aux créations et transferts de parts et prises de participation dans les sociétés, et, d’autre part, le droit d’information et de préemption des Safer, applicable, pour l’information, à toutes les mutations de parts de société, et pour la préemption, à la cession de la totalité des parts d’une société agricole.
Ces dernières années, une dialectique s’est développée pour dire qu’il existerait un « trou dans la raquette ». Mais les textes existent, il suffit de les faire appliquer. Le contrôle des structures s’applique déjà aux sociétés. Quelle que soit la nature des opérations et des formes juridiques, il vérifie qu’elles n’aboutissent pas à un agrandissement excessif des surfaces exploitées.
Si pour échapper à tout contrôle, un agriculteur prend le contrôle d’une autre entreprise par l’intermédiaire d’une société holding, associé non-exploitant par excellence, l’administration a les moyens de le savoir et de s’opposer à ce montage comme étant abusif. Rappelons que les Safer sont informées de toutes les opérations de cessions de parts de sociétés agricoles et qu’elles peuvent en informer l’administration chargée du contrôle des structures.
Cette proposition de loi est sans doute téléguidée par les Safer, dont on peut interroger les réelles motivations. Et ce n’est pas la première fois que cela arrive.
S’il existe bien un trou dans la raquette, c’est alors du côté des non-exploitants.
Le texte propose en effet d’étendre le contrôle aux investissements des non-exploitants. Cela revient à dire que l’on traite l’agriculture d’une manière différente des autres secteurs d’activité. À ce que je sache, on ne contrôle pas ainsi les investissements dans l’acier ou le bâtiment. À titre personnel, cela me dérange.
Le contrôle des cumuls et réunions d’exploitations institué en 1962, puis le contrôle des structures découlant de la loi du 4 juillet 1980, ont un objectif clair : le contrôle de l’exploitation des terres agricoles, sous quelque forme que ce soit. Mais en voulant contrôler l’investissement sans exploitation, on change de régime. Rappelons qu’une prise de contrôle peut également se faire par le portage financier, notamment par l’intermédiaire d’emprunts obligataires consentis à une entreprise agricole cible. Certains intermédiaires privés se sont déjà saisis de ce marché. Si on devait aller au bout de la logique des promoteurs de cette proposition de loi, le Crédit agricole, principal banquier des entreprises agricoles, aurait de sérieux problèmes…
S’il s’était agi seulement de cibler les investissements étrangers, cela pourrait avoir du sens. Et encore, il aurait sûrement fallu faire une exception pour les vignobles bordelais, si l’on en croit les pratiques commerciales passées de la Safer dans ce domaine…
En somme, tout cela ressemble à un prétexte pour permettre à la Safer d’accéder au marché des cessions de fermes. Rappelons que le droit de préemption des Safer existe depuis 1960. L’activité des Safer sur le marché des mutations foncières n’a pas empêché l’agrandissement des structures des exploitations agricoles. La plupart de ces opérations se feront donc quand même, mais, si la proposition de loi est adoptée, par l’intermédiaire et l’entremise (rémunérée) de la Safer.
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Quel sera selon vous l’effet de cette loi sur les pratiques lors de cessions ?
Qui trop embrasse, mal étreint. La proposition de loi vise à contrôler les cessions de parts de sociétés afin d’éviter, nous dit-on, une concentration excessive et un accaparement des terres. C’est tout d’abord un problème de seuil, puisque le contrôle dont l’institution est proposée par la proposition de loi Sempastous s’appliquerait à partir d’un seuil de superficie compris entre une fois et trois fois la Surface agricole utile Régionale moyenne. Autant dire que la concentration excessive et l’accaparement seront la règle générale, le nouveau contrôle ayant donc vocation à s’appliquer à un grand nombre d’opérations.
Par ailleurs, les sociétés d’exploitation agricole ne sont que rarement propriétaires du foncier, et encore plus rarement titulaires des baux. Le contrôle des mutations de parts n’opérera aucun contrôle sur la mutation des baux.
Le statut du fermage permet au titulaire du bail, associé personne physique, de faire cesser la mise à disposition de son bail à la société, de sorte que si une opération de transfert de parts est bloquée par le refus d’autorisation du préfet, suite à l’instruction du dossier par la Safer, rien n’interdit de penser que les associés titulaires des baux reprennent leur indépendance pour exploiter à titre individuel, ou encore pour constituer une nouvelle société. C’est alors la réglementation du contrôle des structures qui reprendra ses droits pour s’appliquer à cette opération.
Pourquoi cette suspicion envers la Safer ?
Les Safer sont des sociétés de droit privé – certes à but non lucratif. Elles ont un intérêt à ce qu’une opération passe par leur intermédiation, puisqu’elles sont rémunérées sur chaque opération qui transite par elles. Les Safer bénéficient déjà d’un droit de préemption sur les mutations de foncier et les cessions portant sur la totalité des parts de sociétés agricoles. Elles disposeraient, demain, d’un contrôle nouveau, même si c’est le préfet qui, en dernier lieu, prendrait la décision.
La Safer ne me paraît dès lors pas la mieux placée pour instruire le nouveau contrôle qui serait mis en place. Il paraît en effet particulièrement choquant de confier l’instruction de ce nouveau contrôle à une société de droit privé qui a la capacité de se rémunérer sur les opérations dont elle instruit le contrôle. On ne peut être juge et partie, et il me semble qu’il y a là un vrai conflit d’intérêts que le législateur ne saurait approuver. Même si les moyens de l’État sont limités, et les budgets réduits, je préfère encore l’instruction du contrôle par l’administration, même si cela a d’autres inconvénients.
L’autre raison de mon opposition est que l’instruction des dossiers par les Comités techniques des Safer est dépourvue de toute procédure contradictoire, alors qu’au contraire, cela est prévu dans le cadre des CDOA (commissions consultatives auprès du préfet), qui instruisent le contrôle des structures. Il importe que les parties puissent être entendues contradictoirement dans l’instruction de ces dossiers.
Ne faut-il pas simplement réformer les Safer ?
Certes, mais dans le cadre d’une réflexion plus globale et cohérente sur le foncier. Cette proposition de loi vient court-circuiter la réflexion du législateur sur la mise en place d’une prochaine loi foncière, avec une approche parcellaire du problème. Or, il n’y a aucune urgence à agir.
Les Safer constituent-elles une concurrence croissante à votre activité ?
Non, les honoraires des avocats ne sont pas dépendants de l’intervention ou non des Safer dans les dossiers. Ce sont plutôt les marchands de biens qui risquent d’être lésés par cette proposition de loi. Ce sont eux qui subissent sur le terrain, et risquent de subir encore plus, la concurrence de la Safer qui peut agir exactement comme un agent immobilier, mais doté de pouvoirs exorbitants du droit commun.