Les départements d’outre-mer craignent de devenir des « marchés de dégagement » quand seront déstockées les denrées conservées dans l’Hexagone pendant la crise sanitaire. « L’expérience montre » qu’un tel scénario est possible, confirme le délégué interministériel à la transformation agricole des outre-mer, Arnaud Martrenchar. Pour limiter la déstabilisation des filières ultra-marines, des outils réglementaires existent, mais ils n’ont encore jamais été mis en œuvre, constate l’Autorité de la concurrence. Une négociation est en cours à Bruxelles pour redistribuer d’urgence une fraction des aides du second pilier, qui pourrait bénéficer aux outre-mer. L’enjeu est important pour l’exécutif car Emmanuel Macron a fixé en octobre dernier l’objectif d’atteindre l’autonomie alimentaire dans les Dom d’ici 2030. Pour l’atteindre, les chambres d’agriculture régionales plaident unanimement pour une diversification des productions soutenues par les aides du Posei (premier pilier de la Pac) qui sont actuellement captées en grande majorité par les producteurs de banane et de canne.
« La Réunion n’est pas une poubelle ! » Lors d’une table ronde organisée le 4 juin par la délégation sénatoriale aux outre-mer, Frédéric Vienne, le président de la chambre d’agriculture de la Réunion, a alerté sur le risque que les Dom deviennent des « marchés de dégagement » dans les prochaines semaines. Un avertissement répété le 11 juin lors d’une audition devant les députés.
En métropole, de nombreux produits alimentaires sont aujourd’hui dans les frigos, privés de débouchés par la fermeture des restaurants durant le confinement. D’après Arnaud Martrenchar, délégué interministériel à la transformation agricole des outre-mer, « l’expérience montre que [les producteurs hexagonaux] préfèrent les envoyer même à perte vers les outre-mer ». Une solution qu’ils estiment préférable à un déstockage à bas prix en métropole, « qui tirerait vers le bas le marché prioritaire ».
Ce mouvement a déjà commencé, à en croire Frédéric Vienne (par ailleurs responsable outre-mer à l’APCA) : « On a vu arriver des vaches laitières de réforme à la suite du plan de réduction de production en métropole, la viande était à peine regardable… » « Il faudra que nous soyons vigilants sur les produits de dégagement », confirmait de son côté Arnaud Martrenchar, rappelant l’existence « d’outils réglementaires que l’État peut mettre en place » (voir encadré).
Le dégagement de produits agricoles vers les outre-mer n’est pas un phénomène nouveau, mais la crise sanitaire pourrait lui donner une nouvelle dimension. Alors que cette pratique concernait surtout les produits animaux (lait et viandes notamment), M. Vienne « s’attend à l’arrivée massive de pommes de terre, achetées 15 centimes d’euro et acheminées par container, alors que la saison commence chez nous ».
Spéculation sur l’ail et l’oignon pendant le confinement
Les agriculteurs ultramarins redoutent que cette concurrence déloyale ruine les efforts déployés pour assurer l’approvisionnement alimentaire pendant le confinement. À la Réunion, « la chambre d’agriculture a organisé des marchés de producteurs toutes les semaines, sur lesquels les produits importés étaient interdits, ça a très bien fonctionné, rapporte Frédéric Vienne. On a fait prendre conscience aux consommateurs qu’on peut s’en sortir sans les produits d’importation. »
Dans l’ensemble des Dom, « globalement, l’approvisionnement local a été assuré », confirme Arnaud Martrenchar. D’après lui, seules « les populations qui vivaient des circuits informels » – notamment à Mayotte – ont eu des difficultés pour se nourrir. Localement, des phénomènes de spéculation ont été observés : selon Frédéric Vienne, pendant le confinement, « le kilo d’oignons est monté à 8 €, et l’ail à 60 € pendant quelques semaines. »
Objectif fixé par M. Macron : l’autonomie alimentaire en 2030
En visite à La Réunion en octobre 2019, Emmanuel Macron avait fixé comme objectif d’atteindre l’autonomie alimentaire dans les Dom d’ici 2030. « Des missions vont être lancées, précise Arnaud Martrenchar, pour établir différents scénarios avec l’impact budgétaire, pour que le politique décide de la démarche à suivre ».
Le chantier est de taille : dans ces économies « structurellement importatrices », « le taux moyen de dépendance aux importations alimentaires […] a dramatiquement augmenté, de 54 % en 1995 à 71 % en 2011 », pointe une note d’orientation de juin 2018 émanant des chambres d’agriculture, de l’Inra et de l’Académie d’agriculture. Parmi les cinq Dom, la Réunion […] se distingue par un taux de couverture « supérieur à 50 % » selon ce rapport. À l’autre bout de l’échelle, en Guadeloupe, « tout ce que nous consommons provient à 75-80 % de l’extérieur », déplore Patrick Sellin, président de la chambre d’agriculture.
La situation est aussi très contrastée selon les productions. En céréales, par exemple, « viser l’autonomie n’est pas un objectif à court terme », reconnaît Arnaud Martrenchar. La seule Réunion importe chaque année 44 000 tonnes de riz, qui y constitue le féculent de base. Autre point faible : les productions animales, qui pâtissent de taux de couverture « relativement faibles pour l’ensemble des départements », avance l’Odeadom dans un rapport de novembre 2018. Là encore, la Réunion se distingue avec « des taux de couverture supérieurs pour la viande de volaille (entre 30 et 40 %, contre des taux inférieurs à 10 % dans les autres territoires) ». Un constat aussi valable pour les viandes de boucherie, avec une autosuffisance « entre 25 et 35 % » à La Réunion contre des taux inférieurs à 20 % dans les autres Dom », d’après l’Odeadom.
Productions locales « fortement concurrencées »
La dépendance se niche parfois jusque dans les détails. « La plupart des Dom sont autosuffisants en œufs, mais pas en reproducteurs », précise M. Martrenchar. Or, les œufs couvés ou les poussins d’un jour ne peuvent pas voyager par bateaux. « Pendant le confinement, il n’y avait que trois avions par semaine, rappelle le président de la chambre d’agriculture de la Réunion. Nous avons dû batailler ferme pour intercaler des palettes de poussins entre celles de masques et autres produits médicaux. »
En revanche, en fruits et légumes, « on est tout proches » de l’autonomie dans la plupart des départements, avance le délégué interministériel. « Guyane et Mayotte sont quasiment autosuffisants, la Réunion est à 70 %, les Antilles à moins de 50 %. C’est un secteur sur lequel on peut envisager à assez brève échéance – quelques années – d’aller vers l’autonomie. »
À la Réunion, les 30 % restants pour parvenir à l’autonomie « sont facilement atteignables », confirme Frédéric Vienne. Il reste que les productions réunionnaises sont « fortement concurrencées » par les pommes de terre en provenance de l’UE, les carottes australiennes ou les oignons arrivant du Pakistan, d’Inde et de Chine. L’île des Mascareignes ne produit plus que 400 tonnes d’oignons et 300 d’ail, mais en importe respectivement 8 000 et 3 000 tonnes.
« Seuls 20 % des agriculteurs […] ont accès aux aides »
Visant la reconquête de son marché intérieur, les professionnels réunionnais se sont fixé l’objectif de produire 1 000 tonnes d’oignons en 2021. Pour cela, « il n’y a pas forcément besoin de subventions », estime Frédéric Vienne, mais surtout « de bonnes terres, de moyens de travailler », ainsi qu’une réduction du coût du travail. L’île dispose par exemple de 7 000 ha de terres en friche.
Les difficultés d’accès et la mauvaise répartition des aides européennes restent bien un des principaux handicaps des Dom. Les aides du premier pilier de la Pac (Posei) totalisent 278 M€ par an. Une enveloppe qui « n’est pas remise en cause aujourd’hui », d’après M. Martrenchar. Mais « seuls 20 % au mieux des agriculteurs des cinq Dom concernés par le Posei ont actuellement accès aux aides », affirment l’Inra, les chambres d’agriculture et l’Académie.
« Les subventions ne jouent pas leur rôle de levier et ne parviennent pas à " booster " la production », regrette Louis-Daniel Bertome, président de la chambre d’agriculture et de l’Odeadom. Même constat à la Guadeloupe voisine, où « 80 % des agriculteurs sont laissés pour compte, vivant avec une concurrence illégale permanente et ne percevant aucune aide », d’après Patrick Sellin, président de la chambre.
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Trois quarts du Posei fléchés vers les cultures d’exportation
Les aides européennes sont critiquées de longue date pour leur soutien appuyé aux cultures d’exportation, qui accaparent « quasiment les trois quarts de l’enveloppe », selon la note de l’Académie d’agriculture. En 2018, les producteurs de bananes ont perçu 129 M€ du Poséi et les planteurs de canne 75 M€. Des enveloppes largement supérieures à celles des productions végétales de diversification (14 M€) ou des productions animales (30 M€).
« Le dispositif actuel exclut de fait la petite agriculture familiale peu présente sur les marchés organisés et au sein des filières structurées », résume l’Académie. Or, c’est « justement à eux qu’on doit le passage de l’épisode Covid », rappelle Frédéric Vienne, que cette répartition des aides « laisse songeur ». « J’ai 10 ha de cannes, si j’enlève 1 ha pour faire des légumes, je perds l’aide à la canne qui représente 5 000 €/ha », explique-t-il. La situation est encore plus problématique à Mayotte, qui a perçu moins de 4 % des aides européennes destinées aux Dom français entre 2014 et 2020.
« D’abord s’intéresser aux agriculteurs avant de parler filières »
Parmi les présidents de chambre d’agriculture auditionnés le 11 juin, aucun n’a contredit Patrick Sellin (chambre de Guadeloupe) quand il a martelé qu'« il faut changer de modèle », en visant « le Posei pour tous ». Un message repris par les parlementaires locaux, comme Justine Bénin (Modem, Guadeloupe) : « Certes, la banane, la canne sont indispensables, mais il faut trouver un juste équilibre avec le maraîchage et les productions fruitières qui nourrissent les populations sur place. » L’élue ultramarine plaide pour un « vrai plan » pour relancer l’agriculture, basé sur trois « priorités simples » : indépendance alimentaire, développement de l’agroécologie et diversification des productions.
Atteindre l’autonomie alimentaire ne relève « pas d’un problème d’organisation, mais de production », estime de son côté Louis-Daniel Bertome. Pour lui, « il faut d’abord s’intéresser aux agriculteurs et aux exploitations avant de parler filière et produits. » Sans oublier le redressement financier des chambres d’agriculture ultramarines, indispensables au développement agricole mais toutes en difficultés financières.
« Il faudra convaincre le gouvernement »
Pour de nombreux acteurs, la crise sanitaire a mis en exergue les handicaps structurels de l’agriculture ultramarine. Ils sont connus de longue date : exploitations de petite taille, manque de foncier, pouvoir d’achat des consommateurs inférieur à la métropole, ou encore distorsions de concurrence avec leurs voisins. « En termes de coûts de production, les produits importés de la zone Caraïbes ne sont pas comparables, résume Louis-Daniel Bertome, les molécules interdites chez nous y sont largement utilisées. »
Dans un avis du 4 juillet 2019 sur les Dom, l’Autorité de la Concurrence relève que « la production locale reste globalement peu compétitive par rapport aux produits importés. » « La principale cause de ce déficit de compétitivité est l’étroitesse des marchés ultramarins, qui empêchent les producteurs locaux de réaliser des économies d’échelle », tranchait alors l’Autorité.
Chantier d’envergure pour les Dom, l’autonomie alimentaire a été mise à rude épreuve par la crise sanitaire. Au contraire, veut croire Justine Bénin, « la crise doit être l’occasion de renverser la table ». « Nous serons à l’écoute en tant que parlementaires, mais il faudra convaincre le gouvernement », prévient Michel Magras, le président (LR, Saint-Barthélémy) de la délégation sénatoriale. « Nous ferons remonter vos demandes au président de la République et au Premier ministre et nous vous rendrons compte des réponses », a promis Olivier Serva, président (LREM, Guadeloupe) de la délégation aux outre-mer de l’Assemblée nationale, après l’audition du 11 juin. En cette période de tractations autour du plan de relance post-coronavirus, cette nouvelle initiative arrivera fatalement en concurrence avec de nombreuses autres demandes.
« Globalement, l’approvisionnement local a été assuré » pendant le confinement
L’autonomie en fruits et légumes envisageable « en quelques années »
« Nous avons dû batailler pour intercaler des palettes de poussins entre celles de masques »
« Les subventions ne jouent pas leur rôle de levier »
Une relation ambiguë aux produits de dégagement
« Depuis quelques années », le dégagement de produits alimentaires « affecte régulièrement les départements de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique, de La Réunion et de Mayotte », constate l’Autorité de la concurrence dans un avis le 4 juillet 2019. Il s’agit le plus souvent de produits animaux, surgelés (lait, volaille, porc et bœuf notamment) envoyés depuis la métropole à prix cassés. Dans son avis, l’Autorité note que les pilons de poulet surgelés originaires de la métropole étaient vendus 3,75 €/kg, alors que la moyenne des produits locaux était à 10,61 €/kg (relevés de novembre 2017). Ces produits ont aussi une utilité sociale dans des territoires rongés par la précarité. L’Autorité de la concurrence estime d’ailleurs que « l’importation de produits surgelés correspond à un besoin structurel », face à une production locale insuffisante. Dans les Dom concernés, les préfets peuvent imposer « la conclusion d’un accord » entre, d’une part, importateurs et distributeurs et, d’autre part, producteurs et transformateurs locaux. Cet outil peut être déclenché quand « des denrées alimentaires identiques ou similaires à celles qui sont produites et commercialisées localement sont proposées aux consommateurs à des prix manifestement inférieurs à ceux pratiqués dans l’Hexagone ». Un dispositif qui « n’a jamais été mis en œuvre », d’après l’Autorité de la concurrence, à cause de sa rédaction.
Les agriculteurs ultramarins en attente d’un geste de Bruxelles
D’après Arnaud Martrenchar, délégué interministériel à la transformation agricole des outre-mer, la Commission européenne planche, dans le cadre de la crise du Covid-19, sur des aides directes dont pourraient bénéficier les agriculteurs ultramarins. Ce nouveau règlement « permettra aux autorités de gestion de consacrer un redéploiement de 1 à 2 % de l’enveloppe du second pilier pour venir en aide directement aux agriculteurs », a-t-il affirmé le 4 juin devant la délégation sénatoriale aux outre-mer. Le dispositif « n’est pas encore calé », mais il pourrait déboucher sur des aides de « 5 000 à 7 000 € pour les agriculteurs et jusqu’à 50 000 € pour les petites entreprises agroalimentaires ». Une aide qui n’est pas spécifique aux Dom.
Par ailleurs, la Commission « s’est montrée ouverte à ce qu’on puisse au moins consommer le budget disponible » et que les producteurs touchent l’intégralité de leurs aides « même si, à cause de la crise, ils n’ont pas atteint le niveau de production qu’ils souhaitent atteindre ». Les aides étant couplées aux volumes produits dans les Dom, « une baisse de production constitue une double peine », estime le directeur de l’Odeadom Jacques Andrieu. Pour lui, l’activation de ce mécanisme de « circonstances exceptionnelles » est « une des urgences ».