Décryptag Pac 2022 : petit guide de la négociation du PSN

Le ministre de l’Agriculture Julien Denormandie a présidé, le 15 janvier, un Conseil supérieur d’orientation de l’économie agricole (CSO) dédié pour la première fois au plan stratégique national (PSN), la déclinaison française de la future Pac. Pour l’heure, le ministre n’a pas encore livré sa position personnelle, qui devrait être connue dans les prochaines semaines, indique-t-on chez les professionnels. La réunion était dédiée au rappel du calendrier, des règles du jeu, et à l’écoute des parties prenantes (syndicats agricoles, chambres d’agriculture, ONG, associations de consommateurs…). Julien Denormandie se fixe pour objectif de livrer une proposition à la Commission européenne d’ici juin. La validation européenne de ce document ne devrait pas intervenir avant la fin de l’année.

Le ministère attend des syndicats qu’ils fassent des propositions de répartition des enveloppes budgétaires. Un exercice difficile, se plaignent-ils. D’abord parce que les conséquences de leurs arbitrages seraient difficiles à évaluer faute de données suffisantes, notamment pour une mesure comme le plafonnement des aides, indique la Confédération paysanne. Et aussi parce qu’une négociation en trilogue entre le Parlement, la Commission et le Conseil européens est toujours en cours pour finaliser les derniers contours de la future Pac.

Malgré ces incertitudes, nous avons sollicité les cinq principaux syndicats agricoles, mais aussi (voir dans ce dossier) leurs associations spécialisées, les coopératives, les ONG, afin qu’ils présentent la façon dont ils souhaitent décliner la Pac. En somme, voici un petit guide (non exhaustif) à destination de ceux qui voudraient comparer les différentes propositions sur la table.

Idées directrices : orientations tous azimuts

Pour y voir clair, commençons par comparer les idées directrices suivies par chacune des centrales. Elles éclairent leurs arbitrages budgétaires. En octobre, la FNSEA avait fait six propositions, dont deux les amènent à réorienter la répartition actuelle : porter « une attention particulière aux zones intermédiaires », tout en préservant « les secteurs et territoires fortement contributeurs des deux dernières réformes », à savoir les élevages de plaine sur un modèle intensif ou semi-intensif et des grandes cultures. Une priorité qui les conduit notamment à vouloir poursuivre la convergence des aides découplées (DPB), en tentant d’en corriger les effets non désirés.

Quant aux Jeunes Agriculteurs, ils se fixent quatre grandes priorités : l’installation, les « aides structurantes pour les filières », la gestion des risques, et la « protection des ressources ». Cela les conduit par exemple à demander un renforcement significatif des enveloppes dédiées aux jeunes agriculteurs et à la gestion des risques, au détriment notamment de l’enveloppe des droits à paiements de base (DPB).

Pour la Coordination rurale (CR), la priorité de cette programmation est de relever le défi des départs massifs d’agriculteurs à la retraite, avec « un fort risque pour la production française, notamment pour l’élevage ». C’est pour cette raison qu’elle souhaite « sanctuariser le 1er pilier et l’ICHN » pour « maintenir la souveraineté alimentaire et l’occupation des territoires ». Mais l’une de leurs demandes les plus marquantes est la « simplification des circuits de distribution d’aides », qui les conduit à demander la suppression des subventions à l’assurance.

Chez la Confédération paysanne, l’objectif est « de servir l’emploi paysan et les transitions ». Cela passe par un transfert supplémentaire du premier vers le second pilier « pour servir les transitions », et une réaffectation profonde des aides du premier pilier « vers l’emploi ». Et dans cette optique, les droits à paiement de base (DPB), attribués à l’hectare, font office, comme chez les JA, de « variable d’ajustement » dans l’arbitrage, considérant qu’elles sont « les plus inégalitaires ».

Enfin, le Modef veut « revaloriser les aides aux petites exploitations », notamment celles en productions animales. Ses deux propositions phares sont la création d’une aide découplée forfaitaire pour les plus petites fermes – commune avec la Confédération paysanne –, et une augmentation de l’enveloppe dédiée à l’ICHN – il est le seul syndicat à défendre cette position.

Convergence des aidées découplées : la FNSEA au centre des positions

Pour donner un coup de pouce aux zones intermédiaires, la FNSEA propose de faire « la moitié du chemin » de la convergence nationale des aides découplées d’ici 2027, car les exploitations de ces régions en sont généralement moins pourvues. La convergence passerait ainsi de 70 à 85 % de compensation de l’écart à la moyenne. Toutefois le syndicat majoritaire fait le choix d’une convergence progressive, et non effective dès le début de la programmation. Et il fixe une condition : « Compenser les secteurs et régions impactés »

Dans ce débat sur la convergence, la FNSEA se situe au centre des positions syndicales. D’un côté, la Coordination rurale ne souhaite pas aller plus loin dans la convergence, et la « stabiliser à son niveau actuel », considérant qu’elle « a déjà été faite » lors de la programmation précédente. De l’autre, les JA, la Confédération paysanne, et le Modef sont favorables à une convergence à 100 %. Pour les JA et le Modef, la convergence nationale doit se faire dès 2023. La Conf' n’a pas encore arbitré en interne la question du rythme.

Budget des aides découplées : la FNSEA en marge

Mais quelle enveloppe d’aides découplées se partageront ces agriculteurs ? À la lecture de la position de la FNSEA, certains élus de son conseil d’administration s’attendent à une augmentation de l’enveloppe globale, pour ne pas léser les régions touchées par la convergence. Cette fois, la FNSEA se situe en marge des autres syndicats. Car la Coordination rurale et le Modef souhaitent une stabilité de l’enveloppe. Et les deux autres syndicats veulent la réduire. Pour la Confédération paysanne, les aides découplées sont clairement désignées comme la « variable d’ajustement ». Même esprit pour les JA, qui y voient leur principale source de financement.

Dans le dossier des aides découplées, la Conf' et le Modef se distinguent en proposant le déplafonnement de l’aide découplée forfaitaire pour les petits agriculteurs (aujourd’hui de 1 250 €), comme le permet la position du Parlement européen. Il s’agit d’une mesure de repli pour la Conf' qui souhaite redistribuer l’ensemble de cette enveloppe à l’actif. Les deux syndicats proposent une aide forfaitaire d’un montant de 5 000 € – le Modef précise qu’elle vise les exploitations de moins de 20 hectares. La Conf' souhaite que l’agriculteur puisse choisir entre les DPB et cette aide forfaitaire ; le Modef, lui, veut permettre le cumul.

Paiement redistributif : FNSEA et CR, même combat

Toujours au sein des aides découplées, le paiement redistributif (aux 52 premiers hectares) rassemble cette fois-ci la Coordination rurale et la FNSEA, toutes deux favorables à un maintien du budget actuellement dédié. Soit « une enveloppe limitée à 10 % du premier pilier ». La FNSEA précise qu’elle souhaite mettre à jour la surface moyenne de référence, à « 63 hectares », contre 52 actuellement. La Coordination rurale voit ce paiement comme un « amortisseur » nécessaire, mais « qu’il ne faut pas renforcer, les petites et les grosses entreprises pouvant coexister, grâce à des prix rémunérateurs. »

Les autres syndicats souhaitent au contraire augmenter l’enveloppe à 20 % du premier pilier. La Confédération paysanne précise qu’elle souhaite conserver la surface de référence de 52 hectares, et doit se positionner en interne sur l’instauration de seuils. Les JA, de leur côté, n’ont pas encore arbitré la question de la surface moyenne de référence.

Aides couplées : les programmes opérationnels divisent

Si la FNSEA plaide bien pour une augmentation de l’enveloppe des aides découplées, cette opération pourrait être financée par une baisse des aides couplées, redoutent certains élus du syndicat majoritaire. La position officielle est en tous les cas celle-ci : « Conserver des aides couplées significatives en faisant évoluer le couplage dans ses modalités, son montant. »

Les associations d’éleveurs de ruminants de la FNSEA (FNO, FNB, Fnec, FNPL) ont d’ailleurs prévenu qu’ils tenaient à cette enveloppe. « Nous ne voulons pas que cette réforme soit une nouvelle réforme qui pénalise les éleveurs laitiers de plaine. Quel que soit l’outil, ils doivent être accompagnés spécifiquement », prévient par exemple la secrétaire générale de la FNPL, Marie-Thérèse Bonneau.

Là encore, la FNSEA serait isolée des autres syndicats agricoles. La Coordination rurale ne souhaite pas modifier l’enveloppe, et les Jeunes Agriculteurs demandent au contraire son « renforcement », et la modification des conditions d’attribution. Le syndicat jeune souhaiterait les majorer dans le cas de démarches structurantes (adhésion à une OP, contractualisation, montée en gamme, contractualisation…).

De son côté, la Confédération paysanne propose l’ajout d’une aide couplée aux fruits et légumes frais « pour servir l’enjeu de souveraineté alimentaire et de relocalisation ». Son financement n’est pas encore arbitré mais elle le met en lien avec la création des Programmes opérationnels (voir ci-dessous), auxquels elle s’oppose. Elle propose aussi, comme les JA, la révision des conditions d’octroi des aides ; par exemple, pour le secteur de la viande bovine, la Conf' propose passer d’une aide « à la vache allaitante » à une aide à l’UGB (quel que soit l’âge de l’animal), pour stimuler l’engraissement.

Programmes opérationnels, transfert P1-P2

La réforme de la Pac va aussi permettre à la France de consacrer une partie de l’enveloppe des aides couplées à des Programmes opérationnels, dont le bénéfice est étendu à de nouvelles filières (voir article dans ce dossier). La FNSEA s’y est dite favorable, tout comme les Jeunes agriculteurs, sans toutefois le rendre obligatoire à chaque filière. À l’inverse, la Conf' et la CR y sont fermement opposées. Il faut « éviter les intermédiaires », plaide la CR. « C’est de l’argent donné aux filières et non aux paysans », estime la Conf'.

Au final, quel sera l’équilibre proposé entre ces aides du premier pilier (découplées, couplées) et celles du second (Maec, Bio, ICHN, JA, investissement) ? Là aussi, la FNSEA et la CR sont sur la même position : un maintien du transfert actuel de 7,53 % du 1er vers le 2d pilier (P1-P2), sans modification. Pour la CR, « la mise en œuvre du 2d pilier est une gabegie, il faut simplifier les circuits de distribution ».

De leur côté, les JA sont ouverts à un transfert P1-P2 supplémentaire, si nécessaire, pour financer « des outils de gestion des risques " efficaces " en préservant les enveloppes MAEC ». Enfin, la Conf' souhaite ouvertement baisser l’enveloppe du 1er pilier, en faisant passer le transfert annuel P1-P2 à 15 %, soit un doublement, « pour servir les enjeux de transition ».

Gestion des risques : JA et FNSEA ensemble

Venons-en au second pilier. En matière de gestion des risques, la FNSEA et les JA sont ensemble pour la défense, voire le renforcement, de l’aide à l’assurance, contre les trois autres syndicats. JA et FNSEA plaident tous deux pour « appliquer les évolutions [du règlement européen] Omnibus », qui permettent notamment d’augmenter les taux de subvention et les seuils de déclenchement de l’assurance multi-risques climatiques.

La FNSEA précise : « à isopérimètre des taux de pénétration (sic) et en utilisant les marges de manœuvre budgétaires de l’État permises par les nouvelles règles de cofinancement. » Les professionnels interrogés estiment qu’il s’agit d’une position relativement prudente, qui n’impliquerait pas de transfert P1-P2 supplémentaires. Les JA sont de leur côté plus ouverts à ce transfert. Ils sont par ailleurs favorables à un gros effort budgétaire sur l’ensemble des outils de gestion des risques, jusqu’à la mise en place d’une aide contracyclique. Mais celle-ci ne serait pas possible dans le cadre de cette Pac, et la FNSEA y est plus fermée.

La Conf, le Modef et la Coordination rurale sont favorables à une suppression de l’aide à l’assurance privée, mais ils ne font pas le même usage des fonds dégagés. La Coordination rurale envisage notamment de l’utiliser pour financer la conversion en bio. De leur côté, la Conf' et le Modef sont favorables à une réallocation de ces subventions à l’assurance vers le fonds des calamités, dans le cadre du projet de « fonds mutuel et solidaire ».

ICHN : le Modef à l’offensive, opposition générale au végétal

La question de l’indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN) met en lumière le plus minoritaire des cinq syndicats, le Modef, fortement implanté dans le sud de la France. Le syndicat est le seul à proposer un « renforcement de l’enveloppe », dans le but de « couvrir une zone géographique plus étendue, afin de réintégrer les agriculteurs exclus de la révision du zonage ».

Les quatre autres syndicats sont favorables au maintien de l’enveloppe. La Coordination rurale insiste pour que le gouvernement ne s’essaie pas, comme le précédent, à modifier la zone cadastrale bénéficiaire. La Confédération paysanne souhaite ici établir des plafonnements des montants (voir ci-dessous), « pour limiter les effets d’aubaine ».

Les cinq syndicats s’accordent par contre sur l’exclusion des cultures végétales du bénéfice de l’ICHN. Cette option était étudiée à la FNSEA comme une piste de soutien aux zones intermédiaires, mais elle a finalement été écartée.

Mesures vertes : tous pour une simplification

Si la FNSEA ne se prononce pas spécifiquement sur les MAEC, elle devrait – à l’instar de l’APCA (chambres d’agriculture) – facilement se retrouver dans la volonté de simplification, exprimée par les quatre autres centrales. La CR insiste pour qu’une « grande partie » des MAEC actuelles soient supprimées, et que les dispositifs redeviennent exclusivement nationaux, à la faveur de la recentralisation de la gouvernance de cette aide dans la prochaine programmation. De même, les JA considèrent que les MAEC sont actuellement trop nombreuses et plaident pour un « catalogue national », et non régional. Quant à l’enveloppe, la Conf' et le Modef sont les syndicats ouvertement favorables à son renforcement.

Dans la même veine, la Confédération paysanne, la CR et le Modef sont ouvertement favorables à un renforcement de l’enveloppe consacrée au soutien à la bio. La Coordination rurale a la particularité de vouloir financer l’opération par la suppression du soutien à l’assurance privée. Le Modef précise que le soutien aux MAEC et à la bio ne doit pas se faire « au détriment des aides couplées à la production ».

La nouvelle Pac réserve enfin une nouveauté, les éco-régimes, qui conditionneront une partie de l’octroi des aides découplées du 1er pilier. La FNSEA a plaidé pour qu’elles soient « accessibles à tous les agriculteurs et quelle que soit leur région ou leur système de production ». Une position que ne conteste en principe aucun syndicat. Mais dans les faits, la Confédération paysanne et la Coordination rurale ont des revendications fortes. La Conf' souhaite exclure des écorégimes les actions de « moindres dégradations » (p. ex. baisse des intrants), pour les réserver à des « améliorations de la biodiversité » (PSE prairies, aides au maintien en agriculture bio). De son côté, la Coordination veut un dispositif « le plus simple possible », et s’inquiète d’une liste d’éco-régimes restreinte à la bio et la HVE.

Aide à l’installation : doublée et à l’actif, pour les JA

L’installation est évidemment le sujet sur lequel se distinguent les Jeunes Agriculteurs. « Nous voulons un doublement de ses aides », a indiqué Samuel Vandaele, président du syndicat, le 20 janvier, soit une « sanctuarisation » d’au moins 4 % du budget des aides directes à destination des jeunes agriculteurs. Une aide à distribuer entre le paiement complémentaire « jeune agriculteur » aux aides couplées (premier pilier), et la dotation aux jeunes agriculteurs (DJA) sur le second pilier.

La FNSEA ne s’est pas prononcée sur l’enveloppe. Selon la Conf', le budget peut être révu à la hausse en cas de bénéficiaires plus nombreux à la DJA, mais pas pour un montant individuel plus élevé. Le syndicat paysan est plutôt favorable à une modification des critères d’octroi favorable à « l’agroécologie, la valeur ajoutée, l’emploi et aux hors-cadre familial ».

De leur côté, les JA proposent que le paiement jeune devienne une aide forfaitaire distribuée par actif (elle prend actuellement la forme d’une majoration à l’hectare, sur les 34 premiers hectares), avec transparence totale à l’actif (au-delà de la transparence Gaec). La DJA va faire l’objet d’une forte attention, puisque sa gestion va passer de l’État aux Régions durant la prochaine programmation, et que son cofinancement européen va être fortement réduit. Le syndicat jeune négocie actuellement un socle national avec Régions de France. Une position partagée par la CR.

La CR souhaite par ailleurs simplifier le « parcours du combattant » et « cibler davantage les aides ». Elle est aussi favorable à davantage d’ouverture sur l’âge (plus de 40 ans, profils en reconversion). Tout comme la Confédération paysanne, qui précise qu’elle souhaite mettre en place une dégressivité a-delà de 50 ans.

Actif : multiples définitions, différents usages

Si la possibilité d’attribuer les aides découplées en fonction du nombre d’actifs sur l’exploitation n’est pas ouverte par la réforme de la Pac, comme l’a rappelé le ministre de l’Agriculture lors du CSO du 15 janvier, certains syndicats veulent tout de même utiliser la notion d’actif dans la distribution des aides.

La FNSEA, les JA et la Conf' sont favorables à exclusion des aides Pac sur la base de cette définition. Le Modef y est opposé. Mais leurs définitions de l’actif diffèrent. Selon la définition donnée par la FNSEA en 2016, un « agriculteur véritable » est une personne physique majoritaire au capital de l’exploitation – seule ou à plusieurs – et détenant du matériel agricole. Sa présence régulière sur l’exploitation est requise.

La FNSEA se situe ici entre la Conf' et la CR. Pour la Conf', la définition doit exclure les personnes qui n’apporteraient que des capitaux et ne participeraient pas aux travaux. À l’inverse, la CR veut une définition « la plus ouverte possible ». Pour le syndicat, l’agriculteur est « celui qui est inscrit au régime social agricole et qui supporte les risques ». Pas besoin d’être forcément « au volant », insiste la CR, notamment dans le contexte de départs massifs à la retraite.

Les JA souhaitent de leur côté que la définition de l’actif permette d’établir un critère d’âge maximal, correspondant au moment où un agriculteur bénéficie de sa retraite à taux plein.

Plafonnement : cheval de bataille de la Conf'

Enfin, le plafonnement des aides est une des mesures phares de la Confédération paysanne. Elle propose une « dégressivité des aides du premier et du second pilier à partir de 25 000 €€ par actif paysan et un plafonnement à 45 000 €€ par actif paysan ». Et de préciser que le montant des dépenses salariales liées à l’emploi d’un salarié par paysan doit être ajouté aux seuils de dégressivité et de plafonnement ».

Dans la même veine, le Modef demande un « plafonnement obligatoire à 50 000 €/actif ». De leur côté, les JA y sont ouverts, à l’actif également, avec transparence dans les sociétés, et un plafond dans le retranchement de la main-d’œuvre salariée. La FNSEA ne s’est pas prononcée sur ce point dans son document de positionnement. Enfin, la Coordination rurale est « pour le moment réservée », en l’absence de « cadre plus précis ».