Pac 2023: les ambitions environnementales du PSN sur le grill

Le message est clair. Dans le rapport publié le 25 octobre au titre des consultations réglementaires autour du PSN, l’Autorité environnementale recommande au ministère de l’Agriculture « de rehausser le niveau d’ambition du PSN » en matière environnementale. Une analyse qui suit de quelques jours à peine celle de la Cour des comptes. Dédiée plus généralement à l’agroécologie, la rue Cambon y demande entre autres « une ambition environnementale accrue » sur le PSN, dénonçant au passage « une amélioration modeste et inférieure aux objectifs » des indicateurs environnementaux par l’actuelle programmation (2014-2021).

Dans l’entourage du ministre de l’Agriculture, on le maintient : le PSN constitue « un virage écologique » pour la Pac. Et alors que ces rapports ne sont pas contraignants pour le gouvernement, on tempère : « Il n’y a pas beaucoup de points nouveaux, ce qui montre que notre concertation était complète. » Car la plupart des critiques de l’autorité environnementale comme de la Cour des comptes avaient déjà été soulevées par les ONG comme par les chercheurs durant les négociations menées depuis la fin 2019. « Nous partageons les constats, mais ces avis nous confortent aussi sur la plupart de nos demandes de modifications », acquiesce Aurélie Catallo, coordinatrice de la plateforme Pour une autre Pac, réunissant les associations de protection de l’environnement et la Confédération paysanne.

Dans le détail, la critique de l’Autorité environnementale est double. Elle s’en prend d’abord à la méthode, qui a conduit selon elle à cette ambition trop faible du PSN. En écho à la Cour des comptes, elle critique le manque d’analyse de la Pac qui s’achève, et déplore l’absence de données pour suivre les progrès du nouveau PSN. Mais ses reproches concernent également le fond, et les arbitrages retenus sur plusieurs aspects centraux, comme les écorégimes. Alors que le PSN doit être envoyé à la Commission fin décembre, Paris aurait pourtant tout intérêt à renforcer l’ambition du texte, plaident les chercheurs. Au risque, dans le cas contraire, de voir la légitimité de la Pac remise en cause à l’aune du Green deal et des nouvelles préoccupations de la société sur le climat et la biodiversité.

Manque de données sur les pratiques

Première critique méthodologique de l’Autorité environnementale : « Le projet de PSN semble avoir été bâti sans éléments permettant de mesurer les progrès accomplis jusqu’ici dans le domaine environnemental. » Plus spécifiquement, le PSN aurait même dû selon le rapport s’intéresser « aux effets potentiellement négatifs de certaines des interventions de la Pac sur l’atteinte des objectifs des différentes stratégies ». Car l’Autorité environnementale rappelle que plusieurs indicateurs à l’échelle nationale restent préoccupants, comme la qualité de l’eau « dégradée dans de nombreux territoires agricoles », ou la diminution du nombre d’oiseaux communs spécifiques des milieux agricoles de 38 % entre 1989 et 2018.

Le ministère lui-même l’a d’ailleurs reconnu dans le diagnostic établi lors de la première phase de négociation du PSN entre fin 2019 et début 2020, en soulignant que « le verdissement a permis de limiter la dégradation plus qu’il ne permet d’amélioration significative des performances environnementale ». « Même s’ils sont limités depuis la dernière Pac, on constate bien des effets négatifs à grande échelle. Ce qu’il manque, ce sont les données pour lier précisément ces effets aux pratiques et aux politiques agricoles », rappelle Hervé Guyomard, directeur de recherche à l’Inrae, et co-auteur d’un article sur le PSN cité par le rapport de l’autorité environnementale.

Le rapport de cette dernière converge d’ailleurs avec les demandes de longue date du chercheur et de l’Inrae, en déplorant « une exploitation insuffisante des données, non rassemblées dans un système d’information ». « Nous le disons depuis longtemps : le Rica reste un outil sur les productions et les revenus, mais il faudrait lui ajouter des bilans sur les émissions de gaz à effet de serre, ou les utilisations d’intrants », insiste Hervé Guyomard.

Comme le chercheur, l’Autorité environnementale dénonce donc dans son rapport sur le PSN « l’absence d’indicateurs quantifiés et précis » permettant de mesurer ses effets sur l’environnement. Un manque qui renforce pour elle le sentiment que la contribution annoncée par le PSN aux objectifs sur le climat, l’eau ou les paysages est « exagérément optimiste ». « Les indicateurs de contexte prévus au niveau européens, comme la surface engagée, ne disent pas grand-chose de la performance environnementale. Mais sans justifier de nos progrès dans les différentes stratégies, nous pourrions risquer des refus d’apurement », redoute Jean-Christophe Bureau, professeur d’économie à AgroParisTech, et membre du Conseil d’analyse économique.

Le ministère de l’Agriculture rappelle de son côté que la France avait, elle aussi, émis des doutes sur ce cadre de performance durant les négociations. Faute d’avoir obtenu gain de cause, la rue de Varenne prévoit cependant pour l’heure « d’appliquer le contenu du règlement européen ».

Une prise en compte de l’environnement « a posteriori »

Autre critique de méthode : la prise en compte de l’environnement dans le projet de PSN « semble avoir été réalisée a posteriori sur la base d’un projet déjà validé dans ses principes et équilibres principaux », regrette l’autorité environnementale. Et à l’arrivée, faute d’articulation explicite avec l’ensemble des autres politiques, « la trajectoire tracée par le futur PSN ne rejoindra pas d’ici 2030 celle de la Stratégie nationale bas carbone (SNBC) 2, ni celle du plan biodiversité, ni celle de la directive-cadre sur l’eau (DCE) ». « La Pac n’est pas la seule politique publique en matière de transformation agroécologique, et son prisme n’est pas qu’environnemental, mais également économique », rétorque-t-on rue de Varenne.

Le diagnostic du PSN détaillait pourtant plusieurs enjeux environnementaux majeurs à résoudre. Le document souligne notamment que depuis 2010 « les quantités de produits sanitaires vendues tendent à s’accroître », ou encore que la trajectoire tendancielle du secteur agricole est « incompatible avec les objectifs climatiques de la France ». Et reconnaît même que « l’élevage bovin est en France l’activité qui contribue de manière majoritaire aux émissions de gaz à effet de serre d’origine agricole ».

« Il y a une vraie schizophrénie entre le diagnostic et les interventions qui ont été décidées par la suite », s’agace Aurélie Catallo chez Pour une Autre Pac. Les différences entre les constats et les mesures proposées seraient apparues selon elle durant la deuxième phase d’élaboration du PSN menée au premier semestre de l’année 2021. « Les éléments soumis par la DGPE étaient bien différents de ce à quoi appelait le diagnostic, et nous étions invités à nous exprimer sur cette version à la marge, sans être vraiment écoutés », se souvient Aurélie Catallo.

Ce manque d’adéquation s’expliquerait, pour elle, par la vision du ministère de l’Agriculture, qui a rappelé plusieurs fois son attachement à la préservation du revenu des agriculteurs. « Il faut dire aussi qu’il y a un changement de ministre entre les deux phases », rappelle-t-elle. Mais, comme les chercheurs, elle reconnaît aussi le mauvais alignement de calendrier entre les négociations sur la Pac, commencées en 2018, et la publication du Green deal fin 2019. « On essaye actuellement de faire entrer les PSN issus d’anciennes négociations dans de nouveaux objectifs », résume l’économiste Jean-Christophe Bureau, professeur d’économie à AgroParisTech et membre du Conseil d’analyse économique.

Les grands équilibres remis en question

Au-delà de la méthode, l’Autorité environnementale a aussi à redire sur les arbitrages rendus. Concernant l’équilibre budgétaire, tout d’abord, le rapport souligne que le transfert de 7,5 % entre piliers retenu par la France demeure « modeste » par rapport à d’autres États membres allant jusqu’à 15 %. « Le projet témoigne du choix d’une certaine continuité dans les équilibres entre aides couplées et découplées, ou dans leurs modalités de calcul », souligne l’autorité environnementale. Or, cet équilibre entraîne sur certaines MAEC une dotation « très insuffisante au regard des enjeux », note cette dernière, citant la MAEC Climat. « C’est ce que nous avons toujours demandé : les MAEC doivent être élargies », martèle Aurélie Catallo.

Concernant les écorégimes, l’Autorité environnementale observe que « la tentation pour un exploitant est de privilégier la voie assortie du minimum de contraintes pour un niveau d’aide équivalent ». Son rapport cite sur ce point l’évaluation environnementale indépendante que le ministère a dû établir sur les recommandations de la Commission. Non publiée, cette évaluation indiquerait selon l’autorité environnementale que « les incidences potentielles sur l’environnement des écorégimes HVE voie B et “pratiques de gestions agroécologiques” sont jugées moins performantes que les autres du fait de la faible ampleur des changements attendus ».

Le cabinet de Julien Denormandie continue pourtant de l’assurer : « L’écorégime est un virage ». « Nous avons intégré dans le socle de conditionnalité ce qui correspondait à l’ancien paiement vert, et nous conditionnons 25 % des paiements directs à des exigences supplémentaires », rappelle l’entourage du ministre. Et d’illustrer que les trois cultures exigées pour le paiement vert ne représenteront plus qu’un point sur les cinq nécessaires pour accéder au deuxième niveau de l’écorégime par la diversification. « On monte des marches, mais la marche demandée aux agriculteurs français doit être équitable par rapport à nos voisins européens », résume le ministère.

Haro sur la HVE

Controversée depuis plusieurs mois, la HVE fait l’objet d’une recommandation spécifique de l’instance indépendante, qui suggère « de fournir le nouveau référentiel du dispositif HVE avant la mise en consultation du PSN ». Une demande partagée par la Cour des comptes, qui estime elle aussi que la révision de la HVE est « un préalable indispensable pour y adosser le paiement de l’éco-régime ». Autant d’inquiétudes qui avaient été, là encore, soulevées par les ONG comme par les chercheurs. « Sur la HVE, personne n’a compris. On n’aurait jamais dû accorder un écorégime à ce label en promettant une révision », s’étonne encore Hervé Guyomard au sein de l’Inrae.

Une surprise d’autant plus grande que, comme le rappelle l’autorité environnementale, le niveau de soutien accordé à la HVE par l’écorégime sera équivalent à celui de l’agriculture biologique. En prenant en compte l’ensemble des soutiens, l’autorité souligne d’ailleurs, comme les associations et les producteurs bio, que « le niveau d’aide dont pourront bénéficier les producteurs certifiés AB sera inférieur au niveau versé sur la période 2014-2020 pour ceux ayant bénéficié de l’aide au maintien ». Avec « un risque de perte d’attractivité pour cette certification, alors même que c’est elle qui emporte les incidences les plus positives pour l’environnement ».

Le ministère, qui s’est déjà exprimé à de nombreuses reprises dans ces débats, rappelle que le budget Feader réservé à la conversion passera de 250 millions à 340 millions d’euros annuels sur la nouvelle programmation. Une hausse de 36 % qui représente, assure-t-on, l’un des « signaux forts » de l’ambition écologique du PSN.

Les risques du statu quo environnemental

Comme le prévoient les textes réglementaires, le rapport de l’autorité environnementale sera transmis à la Commission européenne avec le projet de PSN et les résultats de la consultation publique qui s’ouvrira le 13 novembre. « La question, à court terme, est de savoir à quel point la Commission sera véhémente avec les États membres par rapport au Green deal et à la stratégie Farm to Fork », souligne Aurélie Catallo. Son organisation, confie-t-elle, conserve donc toujours l’espoir de voir aboutir certaines de ses revendications. Entre autres, l’augmentation de la prime infrastructure agroécologiques destinées au bio grâce à la suppression de l’une des voies décriées par l’autorité environnementale.

Mais Pour une Autre Pac vise déjà plus loin. À moyen terme, poursuit Aurélie Catallo, le processus de révision annuelle prévu par le règlement pourrait être une première occasion d’augmenter le suivi de performance environnemental du PSN. « Il y a aussi la révision de mi-parcours de 2025 qui sera une grosse échéance, et qui pourrait conduire à faire le point sur les indicateurs et à renforcer l’ambition », prévoit-elle. « Le risque, complète le chercheur Hervé Guyomard, c’est que si la France ne peut montrer ses résultats, elle risque de se voir imposer des ajustements sévères. »

L’économiste Jean-Christophe Bureau rappelle de son côté que les critiques soulevées par les instances françaises rejoignent plusieurs rapports de la Cour des comptes européenne sur les échecs du verdissement (2017), le manque d’effet de la Pac sur la biodiversité (2020) ou le déclin des pollinisateurs (2020). « Dans les milieux non-agricoles européens, on commence interroger l’intérêt d’une politique communautaire qui distribue l’argent aux États membres qui en font ce qu’ils en veulent. L’opinion a changé, et nous avons dépassé plusieurs limites environnementales en matière de flux biogéochimiques. Qu’on le veuille ou non, la question de la plus-value de la Pac va se poser », prévoit l’économiste.