C’est le nerf de la guerre. Les ministres de l’agriculture de l’UE s’inquiètent donc d’abord des coupes que la Commission européenne prévoit dans le budget de la Pac avant de se pencher sur le fond des propositions de réforme. Même les moins fervents défenseurs de cette politique veulent éviter des baisses trop importantes des soutiens à leurs agriculteurs. Lors d'un Conseil informel à Sofia qui devait normalement être consacré au renouvellement des générations, chaque ministre a surtout cherché des alliés en vue de discussions qui s’annoncent longues et difficiles.
La Commission européenne a présenté ses propositions législatives pour l’après 2020 mais c’est surtout la question budgétaire qui inquiète les ministres de l’agriculture de l’UE, réunis les 4 et 5 juin en Bulgarie pour leur Conseil informel semestriel. Initialement, le débat devait porter sur le renouvellement générationnel. Mais de nombreux pays ont estimé que le budget proposé par Bruxelles ne permettrait pas d’atteindre les objectifs fixés notamment pour les jeunes.
Chacun faisait ses comptes. Les rencontres bilatérales se sont multipliées. La France, notamment, cherche des alliés pour défendre un budget ambitieux. Après une déclaration commune le 31 mai avec l’Espagne, l’Irlande, le Portugal, la Finlande et la Grèce pour demander que le budget de la Pac soit maintenu « à son niveau actuel », son ministre, Stéphane Travert, a eu des contacts avec ses homologues roumain, tchèque et belge. Pour les ministres belge et portugais, l’agriculture ne doit pas être la variable d’ajustement et faire les frais du Brexit. Les Pays-Bas sont prêts à accepter des baisses, si elles sont équitablement réparties. Les pays d’Europe centrale et orientale se focalisent principalement sur la question de la convergence des aides, trop timide aux yeux de la ministre slovaque qui regrette également le projet de plafonner les soutiens. Finalement, un seul État membre s’est dit en faveur de coupes en plus importantes dans les fonds de la Pac : la Suède. Même les ministres de pays comme les Pays-Bas ou l’Autriche qui plaident pour une réduction du budget européen global au niveau de leur chef de gouvernement, ne souhaitent pas des coupes trop profondes dans la Pac.
Une question budgétaire
« La majeure partie du manque de consensus a trait à l’argent », a constaté Phil Hogan à la sortie de la réunion. Pourtant, a assuré le commissaire européen aux ministres, les propositions de la Commission concernant le cadre financier pluriannuel ne prévoient « une réduction que d’un peu moins de 5 % du budget de la Pac, ce qui est un résultat que je considère comme très juste étant donné les circonstances budgétaires très difficiles dans lesquelles nous nous trouvons ». Mais les chiffres de la Commission elle-même montrent que les coupes atteindraient en fait 12 à15 % en termes réels (1).
« J’ai pris bonne note de la réaction de certains d’entre vous pour que le budget existant soit maintenu au cours de la prochaine période de programmation. S’il s’agit d’une position tout à fait compréhensible, la question du budget de l’UE et, par extension du budget de la Pac, est désormais du ressort du Conseil et du Parlement européen. Et en particulier du ressort des chefs d’Etat et de gouvernement », a ajouté le commissaire à l’agriculture, qui espère un accord sur ce point d’ici mars 2019 sans quoi une grande incertitude régnera pour le financement de la Pac.
« Fake simplification »
Mais les questions de plafonnement, convergence et subsidiarité (avec la supposée simplification qu’elle implique) ont également fait l’objet de critiques de la part des uns et des autres. Le ministre luxembourgeois Fernand Etgen se dit « effrayé par la complexité des plans stratégiques » pour une petite administration comme celle de son pays, surtout que l’on demande toujours plus aux agriculteurs et aux États membres avec toujours moins de moyens. Même constat pour l’Irlandais Michael Creed qui s’est dit « très préoccupé. Il n’est pas raisonnable de demander aux agriculteurs de continuer à faire de plus en plus pour de moins en moins d’argent ». La Slovaquie dénonce une « fake simplification ».
Lors du comité spécial agricole (CSA) du 4 juin, à Sofia, les experts des États membres sont entrés un peu plus dans les aspects techniques de la proposition de Bruxelles. Plusieurs pays ont estimé que les propositions n’allaient pas assez loin en matière de convergence externe des aides directes, comme la Lettonie, le Portugal ou la Slovaquie. L’Allemagne, la Roumanie, la République tchèque et l’Estonie se sont également prononcées contre un plafonnement obligatoire à 100 000 € proposé par la Commission. Ces pays estiment que le plafonnement et la dégressivité (à partir de 60 000 €) des aides doivent demeurer facultatifs.
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Incertitude sur le calendrier
De nombreuses délégations ont aussi regretté que les propositions soient moins ambitieuses que prévu en ce qui concerne la subsidiarité et la simplification, redoutant une charge administrative supplémentaire pour les gouvernements et une complexité accrue des règles pour les exploitants. C’est notamment le cas du Danemark, des Pays-Bas qui s’opposent d’ailleurs à la convergence des aides qui n’a selon eux « aucun sens » car les prix (des matières premières, de la main-d’œuvre, des terres…) diffèrent d’un État membre à l’autre.
Les ministres entameront réellement leurs discussions sur le fond de ces propositions lors du Conseil agricole du 18 juin à Luxembourg qui sera préparé le 11 juin par le CSA. Mais la question des finances restera centrale et la plupart convient qu’il sera impossible de parvenir à un accord d’ici aux élections européennes du printemps 2019. « Peut-être arrivera-t-on à un accord global sur les grandes lignes mais certainement pas sur le fond de toutes les questions », estime le ministre portugais Luís Manuel Capoulas Santos, fin connaisseur de ce type de négociations pour avoir été rapporteur du Parlement européen sur la Pac lors de la précédente réforme. Et, rappelle-t-il, dans ce genre de discussions « le diable se cache dans les détails ».
(1) Voir même numéro
Jeunes agriculteurs : objectifs prioritaires de la future Pac
« Actuellement, les États membres ne prennent pas leur responsabilité, ils ne consacrent pas les 2 % du budget du premier pilier qui devraient être consacrés aux jeunes agriculteurs ; pour la première fois nous allons donc fixer un objectif contraignant à atteindre », a indiqué le commissaire européen Phil Hogan à l’occasion de la réunion informelle des ministres de l’agriculture de l’UE à Sofia le 5 juin, consacrée à la question du renouvellement des générations. Les ministres invités à présenter les mesures qu’ils ont prises jusqu’à présent et celles qui devraient être mises en place dans le cadre de la future Pac ont globalement fait état des mêmes obstacles à l’installation de jeunes ou de nouveaux arrivants dans le secteur agricole : l’accès à la terre, le manque de financement pour démarrer leur activité, l’image pas assez positive du métier, le manque de formation. Il n’y a donc pas de solution miracle pour favoriser leur installation mais un ensemble de mesures complémentaires sont nécessaires. « Les États membres seront invités dans le cadre de la future Pac à établir une stratégie de renouvellement générationnel et à aborder ces questions clés », et « il sera important de décrire comment les instruments nationaux, par exemple la fiscalité, le droit de succession, la régulation des marchés fonciers ou l’aménagement du territoire, interagissent avec les interventions en faveur des jeunes agriculteurs », a souligné Phil Hogan.
Pac : des plans stratégiques validés « par la Commission dans son ensemble »
Le commissaire européen à l’agriculture Phil Hogan l’a souligné à plusieurs reprises au cours de la réunion informelle des ministres de l’agriculture des Vingt-huit à Sofia : « Les plans stratégiques présentés par les États membres pour la mise en œuvre de la future Pac seront validés par la Commission européenne dans son ensemble et pas seulement par la direction générale de l’agriculture ». Comme n’importe quel règlement, les plans nationaux devront donc recevoir le feu vert des services agricoles bruxellois, mais aussi de ceux chargés de l'environnement, du climat, des questions sanitaires, etc. Une garantie, selon Phil Hogan, de leur ambition en matière environnementale et climatique. Un risque aussi que leur approbation, comme cela a été le cas pour les programmes de développement rural de la réforme de 2013, ne prenne du retard. Non, rassure la commissaire à l’agriculture, car il y a aura une période maximale d’examen de 8 mois et il sera par ailleurs possible d’approuver des plans partiels pour éviter tout retard de paiement aux agriculteurs.