Paiement pour services environnementaux : le concept prend forme

« Nous voulons rémunérer les agriculteurs pour le service qu’ils rendent à la nature », avait déclaré Édouard Philippe lors de la présentation du Plan Biodiversité en juillet, après avoir annoncé la mobilisation de 150 millions d’euros sur le budget des Agences de l’eau d’ici 2021 pour expérimenter des dispositifs de paiements pour service environnementaux (PSE).

Pour le moment, rien n’est toutefois décidé, ni sur le contenu, ni sur l’organisation de ces expérimentations. « Nous sommes encore en train de définir sur quelles actions et quels types de territoire cela va porter. L’idée est toutefois que cela soit ouvert au plus grand nombre, pour réaliser le plus de projets possible », indique-t-on au cabinet du ministre de l’Agriculture.

Car les contours de ce dispositif, qui vise à intégrer, dans les revenus des exploitants, les services environnementaux qu’ils fournissent à la société (maintien des paysages, stockage du carbone…), restent flous. Quels services rémunérer ? Comment calculer, et attribuer, les montants ? Quelle sera la nature des obligations ? Autant de questions qui divisent.

Trois guides de bonnes pratiques pour 2019

Sur certaines questions, le ministère de l’Agriculture a d’ores et déjà arrêté ses priorités. Le PSE doit être « volontaire », identifier « un service ou un bouquet de services écosystémiques », qui doivent être payés par un versement « incitatif », si le service est « effectivement fourni ». Il prend en compte les externalités positives, « par rapport à un scénario sans PSE ».

Pour préciser ces critères, l’État a demandé à l’Inra d’étudier plusieurs expériences de PSE, réalisées par des acteurs privés. Objectif : aboutir, avant le second semestre 2019, à la rédaction de trois « guides de bonnes pratiques » à destination des collectivités, des services de l’État et des associations ou entreprises pour « voir éclore des PSE dans un cadre juridique sécurisé », selon Didier Guillaume.

L’un des débats principaux devrait porter sur les services à rémunérer. Si la présence d’externalité positive est évidente dans certains cas (maintien des prairies, des haies, stockage du carbone), elle pose des questions dans d’autres situations. Ainsi, doit-on considérer la réduction des phytos comme une externalité positive pouvant bénéficier d’un PSE ? Pour l’instant, le ministère botte en touche.

Proposition de résolution du Sénat

Une proposition de résolution a d’ailleurs été présentée le 13 décembre au Sénat devant le ministre de l’Agriculture, Didier Guillaume, par plusieurs dizaines de parlementaires socialistes, menés par le sénateur Franck Montaugé pour inviter le gouvernement à « mettre en œuvre dès maintenant des mesures concrètes » pour développer les PSE, et à « s’engager dans le cadre de la réforme de la PAC ».

« Rien n’est clairement arrêté pour le moment » indique-t-on au ministère de l’Agriculture.

Car l’avenir des PSE devrait particulièrement se jouer à Bruxelles. Pour le moment, aucun fonds de la Pac ne peut en effet servir à la création d’un PSE. En cause : les règles de l’OMC, qui empêchent d’accorder davantage qu’une simple compensation au manque à gagner ou au surcoût à un agriculteur qui change de modèle pour un système plus vertueux d’un point de vue environnemental.

Or, le PSE implique une rémunération, et doit donc aller au-delà de la simple compensation, afin d’inciter l’agriculteur à adopter des méthodes d’exploitation ayant des externalités positives sur l’environnement. Le gouvernement souhaite donc l’élaboration, avant la fin de la Pac actuelle, de « dispositifs juridiques valides au regard des règles européennes » qui puisse contourner cette contrainte, au niveau national et européen.

« Nous voulons permettre, dans le temps qu’il nous reste avant la nouvelle Pac, le développement d’expérimentations de PSE, dont les priorités claires devront être rapidement déterminées, afin d’accompagner des initiatives innovantes d’acteurs sur le terrain », indique ainsi Claire Brennetot, conseillère auprès de la directrice de la Direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE).

La France veut des eco-scheme obligatoires pour les États

Mais l’avenir et l’efficacité des PSE vont surtout se jouer dans la prochaine programmation de la Pac 2020. Le principal enjeu portera sur la question des eco-scheme, une nouvelle catégorie d’aides du premier pilier, remplaçant le verdissement, qui permettra, selon le projet de la Commission, d’accorder des fonds aux agriculteurs pour leurs actions en faveur de l’environnement ou du climat.

Ces aides devraient toutefois être facultatives pour les exploitants. La Commission a ouvert la voie à l’octroi, par les États, dans le cadre de cette aide, de montants allant au-delà d’une simple compensation, pouvant prendre la forme d’un bonus, grâce à des règles alternatives de calcul, contournant ainsi les règles de l’OMC. Mais « rien n’est clairement arrêté pour le moment », indique-t-on au ministère de l’Agriculture.

Le gouvernement français devrait défendre, sur cette question, une ligne ambitieuse, avec une obligation pour chaque État membre de mettre en place ce dispositif, afin d’éviter les distorsions de concurrence, car ces aides sont débloquées au détriment du premier pilier. Une position partagée avec la Commission mais fortement débattue entre États membres.

Limites sur l’efficacité des éco-scheme

« Nous aurons besoin de toutes les parties prenantes pour faire pression sur cette question », indique Claire Brennetot, qui précise que, pour le moment, « aucune majorité claire » n’existe au niveau européen pour avancer sur ce sujet. Le gouvernement devrait, dans un second temps, appeler à établir un taux minimum obligatoire d’éco-scheme, pour éviter une course au moins-disant environnemental.

Certains problèmes demeurent toutefois dans l’architecture de ces éco-scheme, tels qu’ils sont présentés par la Commission. C’est notamment le cas sur leur caractère annuel, selon Sophie Devienne, enseignante-chercheuse à Agroparistech. « Il est nécessaire d’avoir des aides étalées sur de longues périodes, car une transition prend du temps, et ne donne pas forcément de résultats sur un an », indique-t-elle.

Autre limite : la prise en compte des services environnementaux un par un. « Le risque est que les agriculteurs ne changent que sur certains points, pour toucher telle ou telle aide, sans remettre en cause globalement leur modèle », ajoute Sophie Devienne. Sur ce sujet, la France appelle donc à rattacher certains éco-scheme à des modèles globaux préexistants, comme l’agriculture biologique.

Les craintes de la France sur les obligations de résultat

Autre point d’achoppement dans les négociations futures : la réforme des Maec. C’est l’outil qui se rapproche, dans la Pac actuelle, le plus des PSE. Le projet de la Commission a pour objectif de développer les obligations de résultat, plutôt que de moyen, comme c’est le cas, pour le moment, pour la majorité des Maec.

Une position saluée par la France, avec certaines réserves. Le ministre Didier Guillaume a ainsi prévenu, devant le Sénat le 12 décembre, que le manque de mesures fiables sur certains résultats pouvait poser le problème. « Il faut trouver des indicateurs de résultats pertinents, avant toute chose, sous peine d’aboutir à une nouvelle usine à gaz », a-t-il indiqué.

Autre réserve : « Une obligation de résultat, c’est un risque beaucoup plus élevé pour l’agriculteur. Si la rémunération derrière n’est pas incitative, très peu d’agriculteurs risquent de contracter des Maec », prévient ainsi Claire Brennetot, qui parle d’une « vraie opportunité pour dépasser la logique de compensation, via une prime de risque ».

Lever les contraintes de l’OMC

Même discours du côté des chambres d’agriculture, pour qui il est nécessaire d’aller au-delà du dédommagement pour réellement changer les choses sur cette question. « Si on ne donne pas à l’agriculteur un petit plus, qui aille au-delà du surcoût, pour qu’il s’engage, je ne pense pas que cela sera efficace, car le risque est trop grand », indique ainsi Luc Servant, vice-président de l’APCA.

La France va donc demander à la Commission de lever les contraintes OMC, et d’intégrer, dans le dispositif des MAEC, une prime de risque incitative, qui « permette de dépasser le seul manque à gagner ou le surcoût de certaines mesures », pour avoir un dispositif « potentiellement plus attractif », et donc d’avoir « plus de chance d’atteindre une continuité territoriale », selon Claire Brennetot.

Ces questions devraient être discutées dans les prochains mois. La Commission européenne souhaite adopter un accord politique pour la prochaine Pac avant le printemps 2019, date des prochaines élections européennes. Un calendrier qui risque toutefois de ne pas tenir, face aux blocages, et incertitudes.