Prix plancher: la loi espagnole qui inspire l'Elysée

L’annonce par Emmanuel Macron de l’instauration de « prix plancher » pour les produits agricoles le jour de l’ouverture du Salon de l’agriculture à Paris, le 24 février, a surpris beaucoup d’observateurs et fait couler beaucoup d’encre. Son application concrète reste encore à éclaircir, mais le concept a été acté en Conseil des ministres quatre jours plus tard : le président appelle bien à « la mise en place de prix plancher, calculés en fonction du coût de production ». Charge à une mission parlementaire d’en trouver les modalités d’application. Et au gouvernement de l’inclure dans sa nouvelle loi sur les relations commerciales d’ici l’été, la quatrième après les deux lois Egalim en 2018 et 2021, puis la loi Descrozaille (dite Egalim 3) en 2023.

Pour ce faire, le cabinet du chef de l’État a indiqué à la presse que le gouvernement pourrait s’inspirer de la loi espagnole sur la chaîne alimentaire (Ley de la cadena alimentaria). Adoptée en décembre 2021, elle transpose la directive européenne de 2019 sur les pratiques commerciales déloyales. Dans le prolongement d’une première loi homonyme de 2013, la loi Cadena alimentaria assure aux agriculteurs espagnols une couverture de leurs coûts de production par le prix d’achat de leurs produits. En ce sens, elle va plus loin que la législation française qui prévoit que des indicateurs de coûts de production soient simplement « pris en compte » dans la construction du prix payé aux producteurs agricoles. La loi espagnole instaure également un principe d’interdiction de « destruction de valeur » tout au long de la chaîne alimentaire. Ainsi, un distributeur ne peut pas acheter un produit, à un industriel ou à un agriculteur, à un prix inférieur aux coûts de production de son fournisseur. Il lui est également interdit de revendre à perte des produits alimentaires. Contrairement au cas français, qui connaît des exceptions (le plus souvent pour les céréales, fruits et légumes et vin), toutes les filières sont concernées par ces règles qui encadrent les relations commerciales.

Couverture des coûts de production

Concrètement, l’agriculteur et son acheteur ont l’obligation de conclure un contrat écrit, sauf si la transaction est inférieure à 1 000 euros ou si le règlement s’effectue en espèces. Le prix de vente doit y figurer sous la forme d’un prix fixe ou variable (formule de prix basée sur des indicateurs). Si le prix proposé par l’acheteur est inférieur aux coûts de production de l’agriculteur, ce dernier doit lui signaler. La négociation se poursuit, en théorie, jusqu’à un accord permettant de couvrir les coûts de production. En revanche, la loi ne prévoit pas la garantie d’une marge minimale pour le fournisseur. Les contrats sont ensuite déposés dans un registre officiel.

Si les producteurs s’estiment lésés après la signature d’un contrat, deux options s’offrent à eux. Ils peuvent, tout d’abord, poursuivre en justice leur acheteur pour exiger une compensation. Autre possibilité – et c’est une autre originalité du système espagnol –, les producteurs peuvent porter plainte anonymement auprès de l’administration. Depuis 2013, l’Espagne s’est dotée d’une agence ministérielle en charge de veiller à l’application de la loi en effectuant des contrôles sur les contrats. L’Agence d’information et de contrôle des denrées alimentaires (AICA, Agencia de información y control alimentarios) intervient après un signalement ou à l’occasion de campagnes spontanées dans un secteur particulier. En cas d’infraction, elle peut prononcer une amende. Les sanctions prévues vont de 3 000 euros à 100 000 euros en cas d’infraction grave et peuvent monter jusqu’à 1 million d’euros en cas de récidive. En 2023, environ 160 sanctions définitives ont été prononcées par l’AICA pour des irrégularités dans les contrats. Les noms des entreprises sanctionnées ont été rendus publics.

Démontrer le préjudice

Pour prouver l’infraction, le producteur peut produire ses factures auprès de l’administration ou de la justice. En effet, même si certains contrats font référence à des indicateurs, la loi garantit la couverture des coûts de production effectifs de l’agriculteur. Le coût de production est défini comme « la somme de tous les coûts que le producteur a engagés ou assumés pour développer son activité et qui sont nécessaires à la fabrication d’un produit », indique un document du ministère de l’Agriculture, de la pêche et de l’alimentation (Mapa). Il comprend notamment le coût des intrants (semences, engrais, produits phytosanitaires, carburant et énergie, alimentation des animaux, etc.), de l’entretien des machines et de la main-d’œuvre (exploitants et salariés).

Le système espagnol a cependant ses limites. « Nous partageons l’objectif qui est de donner une meilleure rémunération aux producteurs, mais la loi ne peut pas combler le manque de structuration des filières. Et, surtout, elle ne change pas le marché. Si le prix du marché est au-dessous des coûts de production de l’agriculteur, l’acheteur peut aller se fournir ailleurs », explique le directeur général des coopératives agricoles espagnoles, Gabriel Trenzado. Il souligne également l’absence d’indicateurs partagés au niveau interprofessionnel, comme ceux publiés par les filières françaises à quelques exceptions. Afin de combler les lacunes, l’administration espagnole met à disposition « des données et des indices qui peuvent servir de référence pour le calcul des coûts de production », précise le ministère espagnol qui incite les interprofessions à se saisir du sujet.

Pas la panacée pour les producteurs

En 2021, la loi sur la chaîne alimentaire avait été bien accueillie par les syndicats agricoles espagnols. Cependant, ils exigent désormais sa pleine application. Deux des trois principaux syndicats, l’UPA (Union des petits agriculteurs) et la Coag (Coordination des organisations d’agriculteurs et d’éleveurs) dénoncent régulièrement des atteintes à la rémunération des producteurs, comme dans le secteur de la pomme de terre l’été dernier, ou plus récemment dans la filière céréalière. Selon eux, la loi est « insuffisante » et « ne résout pas le problème de l’enrichissement de certains maillons de la chaîne au détriment des producteurs », dénoncent-ils dans un communiqué. La Coordination européenne Via Campesina, dont font partie la Coag et la Confédération paysanne en France, appelle néanmoins les autres pays européens à s’inspirer de la loi espagnole (voir encadré).

Lors d’une réunion de l’Observatoire de la chaîne alimentaire (l’équivalent de l’Observatoire de la formation des prix et des marges en France), le ministre de l’Agriculture Luis Planas a estimé que la nouvelle législation est « opérationnelle et a réussi à augmenter les prix payés aux producteurs », selon un communiqué du ministère. « De janvier 2022 à décembre 2023, les prix à la source ont considérablement augmenté, même en prenant en compte l’inflation », d’après les données de l’Observatoire. Pour répondre à la grogne des agriculteurs espagnols, le premier ministre Pedro Sánchez s’est engagé mi-février à « renforcer l’application » de la loi, en mettant en place davantage de contrôles.