Conscient qu’il s’agit du cœur de ses propositions de réforme, le commissaire européen Phil Hogan a pris le temps pour rassurer les ministres de l’agriculture de l’UE inquiets de la complexité de la future Pac pour leurs administrations nationales. Avec de nombreux exemples concrets, il a tenté de prouver que le nouveau modèle de mise en œuvre permettra, avec l’aide des services de la Commission, de simplifier les règles de la Pac tout en maintenant un socle européen commun à cette politique. Les États membres demandent encore à voir. La France et l’Allemagne notamment, qui ont présenté une position commune. Le second semestre 2018, sous présidence autrichienne, devrait principalement être consacré à cette question.
Pendant plus de quarante minutes, le commissaire européen à l’Agriculture, Phil Hogan a tenté « d’éloigner le climat de peur » qui règne chez les ministres de l’agriculture de l’UE réunis le 16 juillet à Bruxelles. Ces derniers s’inquiètent de la complexité que risquent de faire peser sur leurs administrations nationales et les agriculteurs les propositions sur la future Pac (1). « On touche avec ce sujet au cœur de la réforme », s’est félicité le commissaire européen pour ce premier Conseil agricole sous présidence autrichienne. Le commissaire à l’agriculture a commencé par le nouveau modèle de mise en œuvre qu’il propose : « Je tiens à souligner qu’il ne s’agit pas d’un transfert de charge de la Commission vers vous, les États membres. Il y aura des possibilités de simplification réelle pour les agriculteurs à condition que vous maximisiez l’utilisation de la flexibilité qui vous est offerte, c’est-à-dire en ciblant votre intervention sur la situation sur le terrain. Et nous vous aiderons à accomplir cette tâche ».
Moins de critères d’éligibilité
« Depuis que je suis en poste, nous avons déjà mené cinq grandes vagues de simplification » et nous allons faire « tout notre possible pour poursuivre ce travail dans le cadre de la prochaine Pac après 2020 », a indiqué Phil Hogan. L’objectif, assure-t-il, est d’aboutir à moins de règles, moins d’exceptions, avec des mesures fixées au plus près des agriculteurs. « Les règles existantes au niveau de l’UE pourront, à l’avenir, être classées en trois catégories : celles qui seront maintenues au niveau de l’UE pour garantir le caractère commun de la politique, celles qui seront déterminées au niveau des États membres afin de mieux cibler les actions et celles qui ne seront tout simplement plus nécessaires ». Le commissaire a alors donné un certain nombre d’exemples concrets et détaillés des simplifications qu’il entrevoit pour : les jeunes agriculteurs, les mesures environnementales, les paiements directs, le développement rural, les contrôles, les assurances ou encore les indicateurs de suivi des résultats. Quelques chiffres égrenés par Phil Hogan au fil de sa présentation fleuve : les 27 plans stratégiques permettront de remplacer 26 notifications par État membre pour les paiements directs, 118 programmes de développement rural et 65 stratégies sectorielles ; 4 exigences sur 10 seront maintenues pour l’aide complémentaire au revenu des jeunes agriculteurs et 5 sur 15 pour leur installation ; ou encore les critères d’éligibilité pour les investissements qui passeraient de 13 à 7.
Les avantages des nouvelles technologies
Le commissaire a également détaillé les simplifications apportées par la disparition du dispositif de verdissement des aides qui sera remplacé par une conditionnalité renforcée. Par exemple, la mesure de rotation des cultures introduite dans la conditionnalité sera beaucoup plus simple à mettre en œuvre que les exigences actuelles de diversification dans le cadre du verdissement : « Dans certains cas, ces exigences de l’UE ont imposé des contraintes inutiles aux systèmes agricoles durables et respectueux de l’environnement […], la nouvelle conditionnalité renforcée, en particulier pour la rotation des cultures, permettra aux États membres de mieux reconnaître les avantages environnementaux et climatiques de certaines pratiques ».
Enfin, Phil Hogan a longuement insisté sur les apports des nouvelles technologies qui joueront « un rôle important dans ce contexte, car elles simplifieront, accéléreront et automatiseront de nombreuses procédures administratives. La future Pac utilisera un système basé sur l’observation systématique, tout au long de l’année, de l’activité agricole à distance. Cela permettra d’assurer, à un coût relativement faible, la disponibilité de données complètes et comparables à l’échelle de l’UE à des fins de suivi des politiques ainsi que la suppression de nombreux contrôles sur place ». Pour appuyer son propos, le commissaire est venu accompagné de Vladimír Šucha, directeur général du Centre commun de recherche de la Commission européenne (CCR), qui a détaillé aux ministres tous les avantages de technologies telles que le système satellitaire Copernicus, le cloud-computing et les big data ou l’intelligence artificielle pour simplifier le travail des agriculteurs.
Mais ces efforts n’ont, semble-t-il, pas été vraiment suffisants. Concernant ces nouvelles technologies, le ministre irlandais Michaël Creed a rappelé que les agriculteurs étaient vieillissants et que les campagnes n’étaient pas toujours bien desservies par le haut débit. D’autres ont souligné que les petites exploitations auront également du mal à intégrer ces nouveautés.
Une position franco-allemande
Intervenant les premiers lors du tour de table, les ministres français et allemand ont brièvement présenté une déclaration commune sur l’avenir de la Pac (soutenue également par le Portugal, la République tchèque, la Grèce, la Roumanie, la Belgique ou encore la Slovaquie), qui « rejette » les réductions envisagées du budget de cette politique après 2020 et demande son maintien « au niveau actuel » pour les Vingt-sept. La France avait déjà réuni 19 États membres, mais pas l’Allemagne, autour d’une déclaration commune demandant le maintien du budget de la Pac (2). Les deux États membres jugent également que les propositions de la Commission européenne pour la future Pac « manquent actuellement de garanties suffisantes de simplification ». La déclaration commune insiste aussi sur l’importance d’un « objectif environnemental élevé » et du second pilier ainsi que sur l’amélioration des outils de gestion des risques sur la base d’une « approche volontaire pour les États membres ». De même, le plafonnement et la dégressivité des aides ne devraient pas être obligatoires, demandent les deux pays. Enfin, on se félicite du côté français que l’Allemagne soutienne l’éco-dispositif proposé par Bruxelles (une partie de paiements directs pourrait être allouée au soutien de producteurs qui s’engageraient à aller plus loin que les règles de la conditionnalité en matière d’environnement). Ce dispositif est critiqué par de nombreux États membres qui estiment qu’il se superpose aux mesures agroenvironnementales du second pilier.
Lors de son intervention, le ministre français, Stéphane Travert, a également demandé que la Commission prévoie une période de transition de deux ans pour la mise en application complète de la prochaine Pac compte tenu des nouvelles exigences demandées pour les administrations nationales.
Un équilibre à trouver
L’Espagne a, pour sa part, rappelé que la simplification ne devait pas concerner que la Commission, mais aussi les administrations nationales et les agriculteurs. De nombreux États membres (Lettonie, Portugal, Grèce, Chypre…) sont allés dans ce sens, souhaitant que les plans stratégiques – que les États membres devront faire valider par la Commission – ne soient pas trop détaillés, faute de quoi leur préparation mais aussi leur validation par Bruxelles risquent de prendre trop de temps.
Plusieurs États membres (Pologne, États baltes…) s’inquiètent également des rapports annuels de performance qu’ils devront présenter et sur la base desquels la Commission européenne jugera les avancées réalisées par les Vingt-sept. Non seulement ces rapports pourraient être complexes à réaliser, mais comment juger des progrès obtenus après seulement une année de mise en œuvre d’un plan ?
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La Finlande a présenté un document, soutenu par le Danemark, l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, la Suède et les Pays-Bas, demandant de réduire le nombre des exigences de la nouvelle conditionnalité des aides (3). Plusieurs États membres ont également estimé que les exigences concernant la santé des animaux, qui ne touche que les fermes d’élevage, ne devaient pas faire partie de la conditionnalité puisque cela ne s’applique pas à toutes les exploitations. L’obligation de mettre en place un outil de gestion des nutriments a également fait l’objet de nombreuses critiques.
Mais pour le commissaire européen, il faut trouver le bon équilibre entre flexibilité et caractère commun de la Pac. « Nous ne pouvons pas non plus tout fonder sur des systèmes basés sur les résultats ou des systèmes d’incitation. Certains éléments et exigences de base doivent être fixés au niveau de l’UE pour que cette politique puisse démontrer qu’il s’agit d’une politique "commune" qui garantit des conditions de concurrence équitables entre les États membres », a insisté Phil Hogan. Et de préciser que « dans le cadre de la conditionnalité, les États membres disposeront d’une flexibilité considérable pour concevoir des pratiques adaptées à la situation et aux besoins locaux » et qu’en outre une simplification des contrôles et des sanctions est proposée.
Certains pays (Roumanie, Lituanie, Pologne…) craignent toujours que cette future Pac s’accompagne d’une renationalisation qui remettrait en cause le marché unique avec un risque de distorsions de la concurrence.
De nombreux groupes de travail d’experts ont été mis en place au sein du Conseil pour avancer sur ces points (ainsi que les autres règlements de la proposition) qui seront de nouveau discutés lors de les prochaines réunions des ministres de l’agriculture, une rencontre informelle étant par ailleurs prévue fin septembre en Autriche.
(1) Voir n° 3650 du 25/06/2018
(2) Voir n° 3653 du 16/07/2018
« Balises de sécurité »
Dans un document présenté avant le débat des Vingt-huit sur la simplification et le nouveau type de gouvernance de la Pac proposés par la Commission européenne, le think tank Farm Europe formule des recommandations sous forme de « balises de sécurité ». Il suggère de mettre en place des « paramètres clefs » communautaires dans les actes de base, à savoir des « niveaux minima » pour le soutien de base au revenu et pour l’éco-dispositif, et de ne pas recourir au processus d’approbation par la Commission pour les éléments convenus par les co-législateurs (Conseil, Parlement européen) dans le cadre juridique de l’UE. L’éco-dispositif doit avoir une « dimension européenne », en concentrant les mesures proposées par les États membres sur la promotion d’outils et de pratiques innovants à même d’encourager la transition environnementale et économique de l’agriculture, estime également le think tank. Il faut aussi, selon lui, favoriser la dimension économique de la Pac avec un « objectif financier minimum » pour les outils de gestion des risques et pour les investissements de performance économique et environnementale.
Farm Europe recommande par ailleurs de définir une « base environnementale de référence européenne » pour la super-conditionnalité, avec la possibilité pour les États membres et les agriculteurs de proposer des mesures équivalentes lorsque cela est plus approprié. Enfin, souligne le think tank, il faut créer une réserve de crise efficace et suffisamment financée, avec la garantie que la Commission « réagira sans délai en cas de grave perturbation des marchés ».
Lors d’une rencontre le 16 avril, les présidents de la Confagricoltura italienne, Massimiliano Giansanti, et de la FNSEA française, Christiane Lambert, qui se retrouveront les 17 et 18 septembre au Forum mondial de l’alimentation organisé les 17 et 18 septembre à Pavie par Farm Europe, ont « partagé l’idée d’un encadrement communautaire pour les paiements directs de base et pour certains autres éléments de subsidiarité accordés aux États membres, sous le 1er pilier de la Pac ». Ils ont aussi estimé que « l’outil des paiements couplés doit être préservé pour certaines filières et, en premier lieu, pour les secteurs en difficulté dans les zones fragiles ».
Les présidents des deux syndicats agricoles ont également « lancé un appel pour que des coupes budgétaires ne soient pas imposées à la Pac » après 2020.
Les régions européennes « marginalisées »
L’Association des régions européennes pour les produits d’origine (Arepo) et l’Assemblée des régions européennes fruitières, légumières et horticoles (AREFLH) se déclarent, dans une prise de position commune publiée le 12 juillet, « de plus en plus préoccupées par les réductions prévues par la Commission dans le budget agricole (post-2020), en particulier pour le deuxième pilier, qui semblent aller à l’encontre de son objectif de créer des zones rurales durables, développées, dynamiques et dirigées par les jeunes ». Selon elles, les propositions de Bruxelles pour la prochaine Pac « tendent, dans leur forme actuelle, à marginaliser voire à menacer le rôle et l’autonomie des régions européennes dans la gestion (de cette politique), en leur confiant la simple tâche de mettre en œuvre des mesures établies au niveau national ».