UE-Mercosur : ultimes tractations

Plus d’un quart de siècle après le lancement officiel des négociations et un peu plus d’un an après la conclusion des discussions techniques, tous les voyants sont au vert pour la finalisation de l’accord de libre-échange entre l’UE et le Mercosur.

Les États membres devraient valider, le 9 janvier à l’occasion de la réunion des ambassadeurs de l’UE (Coreper II), par une procédure écrite la décision autorisant la Commission européenne à signer le texte. Et pour éviter de revivre l’échec du sommet européen de décembre, la Commission européenne a multiplié les gages vis-à-vis des États membres récalcitrants, France et Italie en tête, afin de désamorcer la contestation agricole et débloquer la situation en sa faveur.

Dans cette optique, elle a organisé, le 7 janvier, une réunion politique extraordinaire des ministres de l’Agriculture de l’UE en présence des commissaires Christophe Hansen (Agriculture), Maros Sefcovic (Commerce international) et Oliver Varhelyi (Santé et Sécurité alimentaire). Officiellement, cette rencontre avait pour but de faire le point de la situation dans le secteur agricole et d’envisager la marche à suivre sur les préoccupations exprimées par les agriculteurs lors de la manifestation du 18 décembre. Mais en réalité, c’est le sort de l’accord commercial UE-Mercosur qui se jouait en filigrane.

Si l’opposition de la Pologne et de l’Irlande était bien connue et acquise, le principal enjeu pour Bruxelles était d’obtenir le ralliement de l’Italie, pays pivot en raison de son poids démographique au Conseil de l’UE, qui a soufflé le chaud et le froid sur cette question durant des mois et qui a temporairement fait basculer le destin de l’accord en décembre.

À l’issue de la rencontre, les Transalpins ont assuré avoir obtenu les garanties agricoles qu’ils demandaient, ouvrant ainsi la voie à une signature du traité commercial le 12 janvier au Paraguay. « L’Italie n’a jamais changé de position », a affirmé dans un communiqué le 7 janvier, le ministre italien des Affaires étrangères, Antonio Tajani, « nous avons toujours soutenu la conclusion de cet accord, en insistant sur la nécessité de prendre dûment en compte les préoccupations légitimes du secteur agricole ».

Dans le détail, la Commission européenne a donc dû lâcher du lest sur certaines revendications agricoles, sensiblement les mêmes entre la France et l’Italie, en matière de renforcement de la clause de sauvegarde agricole de l’accord UE-Mercosur, de financement de la Pac, de réciprocité et de condition de concurrence loyale. Elle a aussi fourni des engagements concernant le marché des engrais.

Sauvegardes : abaisser les seuils

La question de la clause de sauvegarde agricole est cœur des préoccupations de la France et de l’Italie depuis des mois. Cette proposition législative, publiée début octobre, doit mettre en musique l’engagement politique de la Commission européenne et répondre aux préoccupations exprimées par le secteur agricole et certains États membres en garantissant la mise en œuvre rapide et efficace des mesures de sauvegarde bilatérales pour les produits agricoles.

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Un compromis avait été finalisé en décembre entre les colégislateurs mais, selon certaines sources, le texte soumis aux ambassadeurs de l’UE le 9 janvier pourrait encore faire l’objet de changements de dernière minute pour contenter Paris et Rome. La principale modification espérée devait concerner la question des seuils de déclenchement des enquêtes. Dans l’accord de principe, ces seuils ont été fixés à 8 % d’augmentation des importations sur une moyenne triennale et une baisse de 8 % du prix de vente par rapport à l’équivalent européen.

Sous pression de la France, notamment, certains espèrent les abaisser à 5 % conformément à la position initiale du Parlement européen, considérée comme plus protectrice pour le secteur agricole. Quoi qu’il arrive, la ministre française Annie Genevard estime que « cette avancée inédite sur un accord de libre-échange […] doit faire date » dans les négociations commerciales agricoles à venir.

Pac : l’argent, nerf de la guerre

Autre monnaie d’échange, la Pac. À la veille de la réunion d’urgence, la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen avait, elle-même, proposé dans une lettre du 6 janvier (adressée à la présidente du Parlement européen et au président chypriote du Conseil de l’UE) une rallonge de 45 milliards d’euros pour la future Pac.

Dans le détail, elle leur suggère d’intégrer dans la « boîte de négociation » sur le cadre financier pluriannuel 2028-2034 un amendement pour que les États membres « aient accès, lors de la soumission de leur plan initial, à deux tiers maximum du montant normalement disponible pour l’examen à mi-parcours (en 2030). Cela représente environ 45 milliards d’euros mobilisables immédiatement pour soutenir les agriculteurs ».

De plus, Ursula von der Leyen ouvre la porte à une utilisation des fonds prévus pour l’« objectif rural » (10 % du budget communautaire) pour des mesures agricoles, ce qui n’était pas le cas pour l’instant. Le développement rural pourrait donc bénéficier de 48,7 Mrds € dans ce cadre. Ces fonds s’ajouteraient alors à l’enveloppe minimale de 300 milliards d’euros (pouvant être complétée par divers instruments et des fonds nationaux) déjà sur la table. Ursula von der Leyen affirme dans sa lettre que ces instruments apporteront « un soutien sans précédent, parfois même supérieur à celui du cycle budgétaire actuel ».

Une manière de contenter – là encore – l’Italie. Son ministre de l’Agriculture, Francesco Lollobrigida, a d’ailleurs salué ses annonces qui devraient faire passer l’enveloppe de son pays pour la Pac en 2028-2034 au-dessus de son niveau actuel. Depuis le départ, Rome a explicitement conditionné son ralliement vers le camp du « oui » au Mercosur à la réforme de la Pac.

Dans un premier temps, un fonds de compensation dédié aux potentielles conséquences négatives de l’accord avec les pays d’Amérique du Sud d’un milliard d’euros a été promis. Celui-ci ne s’élève finalement qu’à 900 millions d’euros par an et n’est pas spécifiquement fléché vers des mesures de protection face aux importations du Mercosur. Le gouvernement italien a alors bataillé pour arracher une revalorisation de l’enveloppe de la Pac. Les annonces d’Ursula von der Leyen pour rapatrier des fonds vers l’agriculture – les deuxièmes en quelques mois – l’ont convaincu.

Réciprocité : un premier pas

Comme promis au moment de sa prise de fonctions, la Commission européenne a aussi confirmé sa volonté de renforcer la réciprocité des normes sur les résidus de pesticides et d’antibiotiques. Alors que le gouvernement français, pour forcer Bruxelles à appuyer sur l’accélérateur, a officialisé le 7 janvier, par arrêté, l’interdiction d’importation en France de produits contenant cinq produits phytosanitaires interdits d’usage dans l’UE, la Commission européenne a présenté le même jour un projet de règlement abaissant à zéro les limites maximales de résidus (LMR) pour trois des cinq substances actives visées par Paris.

Il s’agit du carbendazime, du bénomyl et du thiophanate-méthyl interdites dans l’UE depuis au moins 2020. « Cette mesure concerne les importations d’agrumes, de mangues et de papayes », précise la Commission européenne. Le commissaire européen à la sécurité sanitaire, Oliver Varhelyi, a indiqué à l’issue de la réunion d’urgence avec les ministres des Vingt-sept qu’il espérait que ce texte pourrait être adopté rapidement, pour entrer en vigueur d’ici le mois de février.

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Il a aussi rappelé les actions déjà en préparation à la Commission concernant la réciprocité des normes vis-à-vis des pesticides : lancement d’une étude d’impact pour généraliser l’interdiction des molécules les plus dangereuses interdites dans l’UE (attendue en juin) et le renforcement des contrôles aux frontières. Une task force européenne dédiée à ce dernier dossier sera lancée le 26 janvier afin de rendre les contrôles à l’importation plus efficaces dans toute l’UE, a-t-il confirmé.

Des engagements ont déjà été pris sur le nombre d’audits réalisés dans les pays tiers qui sera augmenté de 50 % et ceux menés aux postes de contrôle frontaliers de l’UE de 33 % en 2026-2027. Et Bruxelles promet aussi d’actualiser plus fréquemment le niveau des contrôles officiels aux frontières et apportera son soutien aux États membres qui effectuent la plupart de ces contrôles supplémentaires. Un programme de formation destiné à 650 fonctionnaires nationaux va aussi être lancé.

Des annonces dont s’est félicitée la ministre de l’Agriculture Annie Genevard à l’issue de la rencontre tout en soulignant qu’elle espérait que le chemin entamé serait « poursuivi ». Les organisations et coopératives agricoles de l’UE (Copa-Cogeca) estiment en effet que les mesures proposées ne permettent que « de limiter partiellement les risques posés par les accords commerciaux qui menacent les normes de production européennes ».

Engrais : une pression fertile

Autre concession sur un dossier qui traîne depuis des semaines : la suspension du mécanisme d’ajustement aux frontières (MACF). « La taxe carbone sur les engrais pourra être suspendue avec effet rétroactif au 1^er janvier 2026. C’est une excellente nouvelle et un soulagement pour nos agriculteurs ! », s’est félicitée la ministre de l’Agriculture Annie Genevard à l’issue d’une réunion d’urgence des minutes de l’Agriculture de l’UE à Bruxelles.

En effet, le commissaire européen au Commerce, Maros Sefcovic, a confirmé que le règlement amendant ce MACF proposé mi-décembre permettrait de suspendre temporairement son application pour les engrais. Son article 27 a prévoit d’en suspendre temporairement l’application pour certains produits en cas de circonstances imprévues. Et Maros Sefcovic s’est engagé à ce qu’une fois adopté – d’ici le mois de février – cette disposition puisse entrer en vigueur de manière rétroactive au 1^er janvier 2026 via des actes législatifs secondaires. « Il n’y a donc aucune justification que les importateurs d’engrais augmentent leurs prix », a prévenu Annie Genevard.

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Mais là encore, le Copa-Cogeca juge les annonces décevantes : « Le refus de reporter le MACF, comme l’ont demandé de nombreux ministres de l’Agriculture, constitue un coup dur pour le secteur. » Par ailleurs, la Commission européenne a aussi proposé, le même jour, de lever temporairement les droits de la nation la plus favorisée (NPF) restants « sur l’ammoniac, l’urée et, le cas échéant, certains autres engrais ». « Cette mesure pourrait entrer en vigueur rapidement en 2026 et serait globalement du même ordre de grandeur que les coûts découlant du MACF », souligne-t-elle.

Une bataille après l’autre

Avec la signature à venir de l’accord par Ursula von der Leyen avec son homologue paraguayen, le champ de bataille devrait se déplacer du Conseil de l’UE vers le Parlement européen. S’exprimant le 7 janvier à la sortie de la réunion extraordinaire des ministres de l’Agriculture à Bruxelles, Annie Genevard a d’ores et déjà renvoyé la balle de l’opposition aux eurodéputés. « Ce n’est pas la fin de l’histoire », veut-elle croire alors que Strasbourg sera amené à se prononcer prochainement sur plusieurs sujets controversés liés à l’accord UE-Mercosur.

Les eurodéputés devront, dans un premier temps et potentiellement dès la session plénière de janvier (19-22 janvier), se prononcer sur le compromis concernant la clause de sauvegarde agricole de l’accord UE-Mercosur. La position du Parlement européen avait été obtenue de haute lutte par le rapporteur sur le sujet, l’Espagnol Gabriel Mato (PPE, droite). Mais l’issue de pourparlers en décembre avait laissé un goût amer chez plusieurs parlementaires, à l’image des Belges Benoît Cassart (Renew, centristes) et Saskia Bricmont (Verts) ou de la Française Manon Aubry (la Gauche). L’abaissement des seuils de déclenchement des enquêtes voulu par certains États membres pourrait être une concession faite au Parlement européen afin de faciliter l’adoption finale du texte.

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Autre sujet qui devrait immanquablement revenir sur le devant de la scène : le projet de résolution sollicitant l’avis de la Cour de justice de l’UE au sujet de la compatibilité de l’accord UE/Mercosur avec les traités européens. En novembre, cette initiative soutenue par 145 eurodéputés avait été rejetée par la conférence des présidents du Parlement européen. Officiellement, les services du Parlement européen avaient déclaré cette demande irrecevable au motif que le Conseil de l’UE n’avait pas encore sollicité formellement l’approbation de Strasbourg sur le sujet. En cas d’adoption de cette résolution par la séance plénière du Parlement, le processus de ratification pourrait alors se retrouver bloqué pour plusieurs mois, le temps que les juges du Kirchberg se prononce sur la question.

Enfin, Strasbourg devra à plus loinatine échance, quoi qu’il arrive, décider de ratifier ou non l’accord commercial. Ce sera alors la dernière chance des opposants de faire vaciller ce texte.