Une nouvelle HVE tout en compromis

« Changements à la marge », ou « coup dur porté à la démarche » : l’analyse diverge entre les acteurs concernant le nouveau cadre de la HVE. Une chose est certaine : ce sont les 14 voix de l’administration, de l’Ania ou encore de la Coopération agricole qui ont permis de faire adopter le texte ce 30 juin. Le texte a semblé en revanche peu convaincre syndicats agricoles et ONG : près de 9 membres se sont abstenus, dont la FNSEA et ses associations spécialisées, quand FNE, la LPO, les Civam et la Confédérations paysannes ont voté contre.

Parmi les principales modifications : la suppression de la voie B, très décriée par les ONG, l’ajout d’un nouvel item sur la taille des parcelles, et le rehaussement des seuils de plusieurs critères déjà existants. Une modification qui concernera l’ensemble des 25 000 exploitations actuellement certifiées, qui devront se mettre en conformité avant le 31 décembre 2024.

« La HVE n’avait pas été révisée depuis sa création il y a dix ans », rappelle Patrick Falcone, président de la Commission nationale de la certification environnementale (CNCE). Après son lancement officiel en 2011, il aura même fallu attendre décembre 2021 pour que soit organisée une réunion dressant « un premier état des lieux des travaux techniques à envisager », selon des documents du ministère de l’agriculture consultés par Agra Presse. La plateforme Pour une autre Pac avait pourtant lancé une première alerte un an plus tôt en octobre 2020, confirmée par un rapport confidentiel de l’Office français de la biodiversité (OFB) en décembre suivant, puis une note sévère de l’Iddri en mars 2021. Mais c’est sans doute l’introduction officielle de la HVE dans les critères d’accès à l’écorégime, confirmée en mai 2021 par Julien Denormandie, qui aura accéléré les travaux.

Le cadre rénové proposé la DGPE et validé par la CNCE fin juin prend en compte certaines critiques. Malgré leur vote contre les textes, les associations de défense de l’environnement saluent notamment la suppression de la voie B. Mais sur la voie A, alors qu’une partie de la profession s’inquiète de décourager les agriculteurs déjà certifiés, le référentiel reste éloigné des recommandations des ONG, de l’OFB, ou même des cabinets d’étude Epice et Asca mandatés par les ministères. Le vote en CNCE ne représente cependant pas la fin des négociations, et de nombreux points seront encore à discuter dans le cadre de l’élaboration du plan de contrôle, qui fixera certains critères cruciaux à l’attention des organismes certificateurs.

Le symbole de la voie B

Chez France Nature Environnement (FNE), Cécile Claveirole reconnaît que la suppression de la voie B est une « avancée » en termes d’ambition écologique. Car cette voie permettant aux exploitants d’obtenir la certification HVE lorsque leurs achats d’intrants étaient inférieurs à 30 % de leur chiffre d’affaires n’était « pas du tout discriminante » pour les viticulteurs, comme l’avait pointé l’OFB dans sa note de décembre 2020 dévoilée par le quotidien Le Monde. Les exploitations viticoles, rappelait la police de la biodiversité, « consacrent en moyenne seulement 14 % de leur chiffre d’affaires » aux pesticides et aux engrais.

Le sort de cette voie est resté longtemps en suspens, jusqu’à ce que Julien Denormandie, auditionné par la commission des affaires économiques fin novembre 2021, admette qu’il y avait là « un sujet ». Mais l’arrêt de mort officiel n’a été prononcé que quelques mois plus tard. Dans la réponse envoyée en mai 2022, suite aux remarques de la Commission européenne sur le Plan stratégique national (PSN), la rue de Varenne confirme que ses services travaillent pour « arrêter un calendrier de suppression de la voie B ». « La FNSEA n’a jamais été favorable à supprimer cette voie, nous aurions préféré la faire évoluer », rappelle Hervé Lapie, élu référent sur le dossier au sein du syndicat majoritaire.

Les critiques sur la voie B semblent pourtant avoir été entendues au sein de la profession. Alors que la voie B représentait près de 29 % des certifications entre 2018 et 2020, « celle-ci n’a été choisie que par 11 % des exploitations certifiées à date du 1^er janvier 2022 », souligne le ministère dans un bilan publié en juin 2022. Ce sont donc près de 3 000 agriculteurs qui devront se soumettre d’ici le premier janvier 2024 aux exigences en matière de biodiversité, de pesticides ou de fertilisation de la voie A.

« On ne se battra pas pour maintenir la voie B parce qu’elle concentre les critiques, mais le paradoxe c’est qu’elle avait été demandée par les gens qui la décrient », pointe Jean-Jacques Jarjanette, président de l’association HVE Développement. Car c’était bien FNE, rappelle-t-il, qui avait suggéré au moment du Grenelle en 2009 l’idée d’une voie basée sur des indicateurs de résultats. À l’époque, l’association avait cependant préconisé d’ajouter aux achats d’intrants un second indicateur imposant au moins 10 % d’infrastructures agroécologiques.

Une voie A peu modifiée

Sur la voie A, dédiées aux pratiques, « les modifications sont à la marge, et on est toujours sur une tromperie du consommateur », s’agace Cécile Claveirole chez FNE. Contrairement à ce que certains acteurs, dont la Confédérations paysanne, avaient demandé, le système de points sur cette voie reste identique. Le syndicat regrette que chacun des indicateurs – biodiversité, fertilisation, produits phytosanitaires et irrigation – puisse être validé avec seulement dix points sur trente possibles. Et que certains critères, comme le pourcentage d’infrastructures linéaires ou la SAU non-traité, permettent toujours à eux seuls d’obtenir tous les points nécessaires.

Seule victoire des organisations de défense de l’environnement : l’introduction dans l’indicateur biodiversité d’un item sur la taille des parcelles, suggéré dans une étude réalisée sur commande des ministères de l’Agriculture et de la Transition par les cabinets Epices et Asca. Les exploitants revendiquant des parcelles de moins de 6 ha sur au moins 40 % de la SAU pourront donc obtenir 1 point, et jusqu’à 5 points pour 90 % de la SAU. Un critère pour lequel la FNSEA aurait aimé remonter le seuil. « Le seuil de 6 ha n’est pas adapté à la réalité de l’agriculture française aujourd’hui », tranche Hervé Lapie, référent HVE au sein du syndicat majoritaire.

Autre déception pour le syndicat majoritaire : la révision à la hausse de l’ambition sur le bilan azoté. Alors que les agriculteurs pouvaient obtenir dix points au-dessous d’un surplus de 40 kg d’azote par hectare, il leur faudra désormais passer sous les 20 kg/ha pour obtenir un maximum de huit points. « C’est un point bloquant pour nous, qui risque d’exclure de nombreux agriculteurs », prévient Hervé Lapie. Comme le rappelle cependant la synthèse Graphagri publiée par le ministère de l’Agriculture en 2021, la plupart des agriculteurs devraient obtenir au moins quatre points, puisque la moyenne nationale de surplus azoté s’élève à 40 kg/ha.

Les dérogations qui comptent

Le syndicat majoritaire semble cependant avoir obtenu gain de cause sur de nombreux autres points. Sur le délai de mise en conformité notamment, dans le document envoyé mi-mai à la Commission, la DGPE prévoyait « une entrée en vigueur effective dès septembre 2022 » pour le nouveau cadre, afin que les exploitations aient passé la nouvelle certification avant la mi-mai 2023 pour bénéficier des écorégimes. Un calendrier qui sera assoupli par dérogation, comme le précise le projet de décret validé par la CNCE.

« Les certifications environnementales de niveau trois en cours de validité au 1^er octobre 2022 et qui prenaient fin avant le 31 décembre 2024 sont valides jusqu’à cette dernière date », détaille le décret. Le délai sera en revanche beaucoup plus court pour les nouveaux entrants dans la HVE, qui devront se plier au nouveau cahier des charges dès le 1^er octobre 2022. « Un gros point d’achoppement », prévient Hervé Lapie, expliquant que les organismes certificateurs n’auront pas le temps d’adopter ce nouveau référentiel.

La FNSEA aurait enfin remporté une victoire en demi-teinte sur un point particulièrement débattu du référentiel : l’interdiction des produits classés comme cancérigènes, mutagènes ou reprotoxiques avérés (CMR1). Dans sa version rénovée, la HVE interdira ces molécules, comme l’avaient demandé les ONG et la Confédération paysanne. Mais l’interdiction s’assortira d’une possibilité de « dérogation exceptionnelle octroyée par arrêté des ministères en charge de l’agriculture et de l’environnement, après demande d’un secteur de production en cas d’impasse avérée ». Une « porte ouverte à tous les excès », selon Jean-Bernard Lozier, de la Confédération paysanne, selon qui « le vrai point de progrès aurait été d’interdire aussi les CMR2 ».

Les études oubliées

Malgré les débats des Assises de l’eau comme du Varenne de l’eau et du changement climatique, l’indicateur sur l’irrigation reste en revanche inchangé. « On aurait pu en faire un indicateur plus général sur la gestion de l’eau, mais il reste au fond un indicateur facultatif qui ne concerne que les irrigants », regrette Jean-Bernard Lozier, de la Confédération paysanne. Dans sa note confidentielle, l’OFB a d’ailleurs bien souligné que la structure des points sur l’irrigation permet de valider cet indicateur sans qu’aucune surface « ne bénéficie de matériel ou de pratiques agronomiques favorisant les économies d’eau et sans limitation des prélèvements dans le milieu naturel en période d’étiage ».

Le nouveau référentiel est aussi une occasion manquée pour introduire de nouveaux critères. Comme le soulignent les bureaux d’études Asca et Epices, dans une présentation faite à mi-parcours à la CNCE à la demande des ministères, certains « critères importants » en matière de biodiversité sont donc toujours absents, notamment sur la gestion des infrastructures linéaires, ou leur connectivité. De même dans l’indicateur sur les pesticides, si l’item sur le pourcentage de surfaces non-traitées est « pertinent et robuste », le niveau d’exigence sur les IFT « ne garantit pas de faibles apports dans l’absolu ». Et plus largement, le référentiel fait toujours l’impasse sur d’autres « objectifs environnementaux » : changement climatique, qualité de l’air, ou qualité des sols.

Pourtant, alors que l’irrigation possède son indicateur dédié, « d’autres indicateurs spécifiques auraient pu être ajoutés », imagine Jean-Bernard Lozier. Des grilles de notation qui auraient pu permettre aux agriculteurs d’être évalués sur leurs efforts en matière de stockage de carbone, ou de bien-être animal.

Les négociations s’enchaînent

Les discussions et négociations ne se termineront pas avec le vote en CNCE. Après ce vote, le ministère devra se pencher sur les remarques des uns et des autres en vue de soumettre le texte à consultation du public, puis de publier officiellement l’arrêté et le décret. Parallèlement à ce travail s’enclencheront de nouveaux débats autour du plan de contrôle. Ce document qui permettra aux organismes certificateurs de calculer les points des exploitants, détaillera plusieurs aspects aussi controversés que centraux : les méthodes de calcul des IFT, ainsi que le coefficient multiplicateur des haies, qui permet de les inclure dans les calculs d’infrastructures linéaires.

Sur le premier point, le syndicat majoritaire souhaiterait que les exploitations en agriculture biologique ne soient pas prises en compte dans le calcul des références régionales sur les pesticides. « Dans certains territoires où la SAU bio atteint 18 %, cela peut changer significativement le résultat », souligne Arnaud Rousseau, vice-président de la FNSEA. Concernant les haies, son syndicat espère aussi conserver la formule actuelle, où un mètre linéaire de haie correspond à 100 m² d’infrastructure linéaire, soit un coefficient de 100. Les ONG demandent de leur côté un coefficient de 20, quand le ministère pencherait pour un coefficient de 50. Autant de formules qui devraient être influencées par les décisions concernant l’éco-conditionnalité de la Pac, que le ministère devrait trancher au lendemain du vote en CNCE.

Patrick Falcone rappelle par ailleurs que cette révision n’est qu’un « début », et que le référentiel devra ensuite « être adapté régulièrement, notamment aux nouvelles réglementations européennes ». Si ce processus pourra renforcer les exigences de la HVE, le président de la plateforme inter-associative Mathieu Courgeau reste prudent. « Nous savons qu’il est compliqué pour les agriculteurs de s’adapter à des changements trop fréquents des cahiers des charges. Bien sur qu’il faudra réviser le référentiel au fil de l’eau, mais il vaudrait mieux avoir une ambition environnementale élevée dès le départ ».