Le Parlement européen publie une étude sur les outils de gestion des risques qui propose de remplacer le système actuel des paiements directs par un vaste dispositif d’assurance et de fonds mutuels pour répondre à la volatilité des marchés et aux aléas climatiques tout en s’adaptant à la diversité du secteur agricole européen. Les auteurs suggèrent une organisation en cinq niveaux depuis la gestion des risques les moins importants au niveau des exploitations jusqu’aux crises les plus graves qui seraient gérées par la Commission avec des outils d’intervention et des aides d’urgence. Entre les deux, les organisations de producteurs devraient avoir la main sur la gestion des volumes, et des assurances récoltes et revenus devraient être développées avec des financements publics, détaille ce travail.
Une étude commandée par le Parlement européen, qui prépare un rapport d’initiative sur la question (1), propose, dans le cadre de la future réforme de la Pac après 2020, de remplacer le système des paiements directs par un vaste dispositif de gestion des risques. Ce travail, mené par le Centre pour la gestion des risques agricoles et environnementaux (Madrid) en collaboration avec les Universités de Grenoble Alpes et de Naples Federico II, fait le point sur les outils de gestion des risques déjà mis en place par les États membres depuis l’entrée en vigueur de la nouvelle Pac et suggère, sur cette base, de l’étendre.
Un premier pas
Avant 2014, seuls les secteurs des fruits et légumes et du vin disposaient d’outils de prévention et de gestion des crises. Avec la réforme entrée en application en 2014 ces dispositions ont été étendues à tous les secteurs sous la forme principalement de contributions financières dans le cadre du deuxième pilier pour des primes d’assurance, la constitution de fonds communs de garantie, et l’outil de stabilisation du revenu.
Au total, les dépenses publiques engagées pour ces trois instruments atteignent 2,6996 milliards €, dont plus de 1,7 milliard (63 %) provient du budget de la Pac. Une part très faible, estiment les auteurs de l’étude, puisque cela représente moins de 2 % des fonds du deuxième pilier et 0,4 % du budget total de la Pac 2014-2020. L’étude estime à 635 000 le nombre d’exploitations participant à des mesures de gestion des risques dans l’UE dont la plupart en France (495 000). L’outil d’assurance est la mesure la plus largement répandue, au contraire de la mise en œuvre des fonds communs de garantie et plus encore de l’outil de stabilisation des revenus que seuls deux États membres et une région ont mis en place.
Le dispositif présente trois faiblesses, souligne l’étude : il doit respecter les critères imposés par la boîte verte de l’OMC (notamment il ne pas peut être activé au-dessous de 30 % de pertes) ; il est optionnel ; son budget est limité. Résultat, le système n’est pas harmonisé au niveau européen. Il possède néanmoins l’avantage d’être un premier pas vers le développement de ces outils et il dispose de la flexibilité permettant de l’adapter aux exigences des agriculteurs dans les différents États membres.
Cinq niveaux de gestion
Pour l’avenir, les auteurs proposent de supprimer le système actuel de paiements directs pour le remplacer par un dispositif stratifié de gestion des risques.
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Les risques « normaux » (moins de 30 % de pertes de rendements) seraient gérés au niveau de la ferme ou, quand ils sont un peu plus importants, par les organisations de producteurs ou les coopératives. C’est notamment le cas des risques de marché (prix bas…) qui devraient être couverts par des instruments de gestion de l’offre afin de prévenir les crises. Ces deux niveaux devraient être gérés de manière privée et sans argent public. Les organisations de producteurs (et leurs associations) devraient être autorisées à « s’assurer que la production est ajustée à la demande, en termes de quantité et de qualité » afin d’offrir des prix raisonnables aux consommateurs et à un niveau de vie équitable à leurs membres, précise le rapport. Ces organisations devraient être autorisées à retirer la production du marché, d’une manière coordonnée et dans des conditions bien déterminées, en stockant ou en incitant leurs membres à réduire leur production.
Le troisième niveau de gestion des risques correspondrait à des risques plus élevés liés aux rendements et devrait être géré par des assurances récoltes ou des fonds mutuels : dans le cas des pertes de rendement non graves (moins de 30 %) avec ou sans soutien public, et dans le cas de pertes sévères de rendement (plus de 30 %) avec des aides d’État ou du second pilier de la Pac (compatible avec la boîte verte de l’OMC).
Outils d’intervention en dernier recours
Le quatrième niveau correspondrait à un risque plus élevé de perte de revenu et devrait être géré par de l’assurance, des fonds mutuels, ou des comptes d’épargne. Les risques non graves (pertes de revenus ou des revenus moins de 30 %) pourraient être gérés par les assurances ou les fonds communs de garantie avec le soutien des aides d’État, et dans le cas de risques graves (pertes de revenus supérieures à 30 %) pourraient être soutenus par la Pac ou des aides d’État, et classées comme boîte verte. Les comptes d’épargne dans les deux cas seraient fondés sur des avantages fiscaux et donc financés par les États membres.
Enfin, le cinquième niveau qui correspond au plus haut degré de risque, à savoir la crise de revenus liée à des accidents climatiques, à la santé des animaux et des plantes ou à une crise de marché serait géré par l’intervention publique et des aides européennes directes.
Pour que puisse se mettre en place un tel système qui apporterait la souplesse nécessaire pour répondre aux besoins de chaque États membres tout en étant mieux adapté à la volatilité croissante des marchés mondiaux, les auteurs soulignent qu’il faudra engager des partenariats entre organismes publics (pour la réassurance ou les fonds de calamité) et entreprises privés d’assurance. Mais avant cela, il sera indispensable de définir des critères solides pour mesurer le revenu des exploitations agricoles.
(1) Voir n° 3535 du 29/02/2016