Pac : échec des négociations qui butent sur l’ambition environnementale

Après plus de trois jours de négociations, les institutions européennes ne sont pas parvenues à trouver un accord sur la future Pac. Le 28 mai, ils n’ont pu que constater leurs divergences et se sont donné rendez-vous pour une nouvelle session de pourparlers en juin, probablement les 28 et 29, date à laquelle un nouveau Conseil Agriculture est prévu. Au fil des trois journées de discussions de ce « jumbo trilogue » les négociateurs ont tenté peu à peu de rapprocher leurs positions. Mais à la fin, après 72 heures de discussions, celles-ci étaient encore trop éloignées. C’est l’ambition environnementale du texte qui a bloqué les discussions, les autres sujets sur la table étant plus techniques. Les institutions semblaient pourtant s’entendre sur un pourcentage de 25 % du premier pilier à réserver aux éco-régimes, et 35 à 38 % aux mesures environnementales du second pilier. Mais les dérogations voulues par les États membres (période d’apprentissage de deux ans, comptabilisation des zones à handicap naturel…) ont eu raison de l’accord.

La faute, selon le Parlement européen, mais aussi la Commission européenne, revient aux États membres. « La présidence portugaise a semblé surprise que nous n’adoubions pas leur proposition. Mais je dois rappeler que nous sommes colégislateurs. Et quand on a des ambitions il faut être prêt à ce que les discussions soient compliquées », a souligné le président de la commission de l’Agriculture du Parlement européen. Pour le négociateur du Parlement sur les plans stratégiques, l’Allemand Peter Jahr, l’accord était pourtant « à portée de main. Nous le trouverons un peu plus tard c’est tout ». Selon lui, 98 % de la réglementation est finalisée mais « les nombreuses notes de bas de page et dérogations ajoutées par les États membres étaient inacceptables ». « Ce que veut le Conseil c’est l’open bar », résume Éric Andrieu, négociateur parlementaire sur le dossier OCM unique.

« Craintes injustifiées »

« J’ai été surpris par les craintes, que je juge injustifiées, des États membres qui ont peur que des fonds ne soient pas dépensés mais je crois que ce sont surtout les administrations qui ont peur, pas les agriculteurs », a réagi le commissaire européen à l’Agriculture Janusz Wojciechowski, qui a été beaucoup critiqué par certains ministres, notamment l’Espagnol Luis Planas, l’accusant de ne pas jouer son rôle de facilitateur des discussions. Mais Janusz Wojciechowski, surveillé de près par le vice-président de la Commission en charge du Green deal Frans Timmermans qui a participé aux trilogues, assure qu’il n’y a donc pas « le moindre risque que les États membres perdent quelque argent que ce soit ». Et de prendre pour exemple le cas des mesures environnementales dans le second pilier : « Le Conseil veut que l’enveloppe soit limitée à 35 % alors qu’aujourd’hui plus de 40 % des fonds y sont déjà consacrés. Il n’y a donc aucune raison de s’inquiéter ». Une impression que partage Ulrike Muller la négociatrice du Parlement européen sur le règlement horizontal (gestion et financement de la Pac) : « J’ai le sentiment que ce ne sont pas les agriculteurs qui sont les plus critiques mais les administrations nationales ».

Mais pour la présidente portugaise du Conseil agricole, Maria Ceu Antunes, c’est au contraire le Parlement qui a refusé de bouger. Elle cite la question de la convergence interne des aides (rapprochement progressif du niveau des soutiens directs dans les États membres) : « Le Parlement continue de demander une convergence totale (100 %) alors que nous avons fait un pas vers eux en proposant 85 % contre 75 % dans notre position initiale ». Elle se dit néanmoins optimiste, s’engageant à reprendre les négociations « dès lundi » (le 31 mai) afin « d’établir une stratégie et un calendrier » pour finaliser un accord avant la fin juin.

Bataille de chiffres

Les premières discussions vont donc reprendre au niveau des experts sur la base des discussions qui ont été menées durant les trois jours de trilogue à Bruxelles. Sur l’architecture verte, dans un premier temps la Commission et le Parlement européen ont soumis une proposition avec deux options pour l’enveloppe des éco-régimes : soit 25 % du premier pilier à leur consacrer sur toute la période 2023-2027, soit 22 % en 2023 puis une hausse jusqu’à 30 % en 2027. Pour la phase pilote de deux ans, la Commission proposait un seuil minimum de 20 %, avec la possibilité de transférer les fonds non dépensés vers d’autres paiements du premier pilier. Pour le second pilier (développement rural), la Commission propose un budget à consacrer aux mesures environnementales de 40 %, avec une pondération de 40 % pour les dépenses en faveur des zones à handicap naturel et du bien-être animal.

La présidence portugaise du Conseil a présenté une contre-proposition largement soutenue par les ministres, prévoyant 22 % par an pour les éco-régimes en 2023-2024 et 25 % à partir de 2025. Pendant la période d’apprentissage (phase pilote), un seuil de 18 % minimum devrait être atteint, avec possibilité de transférer les fonds non utilisés vers d’autres paiements directs. La présidence portugaise a aussi proposé 35 % du second pilier pour des mesures vertes, avec une pondération à 60 % pour le bien-être animal et tenant compte à 100 % des aides aux zones à handicap naturel. Une proposition qu’a refusée le Parlement qui demandait au minimum 37 % du second pilier pour l’environnement et des garanties plus importantes durant la période d’apprentissage (22 % en 2023 et 23 % en 2024) pour les éco-régimes. Et les eurodéputés souhaitent en plus que 30 % des investissements du second pilier soient réservés pour le climat et l’environnement ainsi qu’un engagement à aligner la Pac avec les objectifs de la stratégie De la ferme à la table (sur la base d’une évaluation que préparerait la Commission européenne).

Rotation des cultures et surfaces non productives

Autre dossier compliqué, là encore autour des questions environnementales : la conditionnalité, en particulier les Bonnes pratiques agricoles et environnementales (BCAE) 8 et 9 concernant respectivement l’obligation de rotation des cultures et le pourcentage à consacrer aux surfaces non productives. La présidence portugaise proposait pour la BCAE 8 une note de bas de page incluant les cultures intermédiaires et précisant qu’un État peut décider de mettre en place « d’autres pratiques visant à préserver les sols, comme la diversification ». Le Conseil souhaitant en plus plusieurs exemptions, notamment pour l’agriculture bio. Sur la BCAE 9 la présidence portugaise voudrait prévoir deux chiffres : 4 %, ou 3 % si l’agriculteur s’engage pour une part plus importante dans le cadre des éco-régimes. Le commissaire Janusz Wojciechowski a défendu un pourcentage minimum de 4 % en 2023, pour arriver à 6 % en 2027. Mais les BCAE 4, sur les zones tampons le long des cours d’eau, et 7 sur la couverture des sols posent aussi problème.

Au final, les négociateurs étaient quand même parvenus à dégager un terrain d’entente sur quelques points, notamment une enveloppe de 15 % à réserver aux mesures environnementales dans le cadre des programmes sectoriels pour les fruits et légumes.

D’autres dossiers en suspens

Au-delà de ces questions environnementales, un certain nombre d’autres dossiers restent sur la table : les produits éligibles à l’intervention (le Parlement plaide pour que le sucre soit ajouté à la liste), la réserve de crise agricole (le Parlement veut la rendre beaucoup plus fonctionnelle), la question des clauses miroir pour les limites maximales de résidus, les paiements aux jeunes agriculteurs (un compromis se dessine autour de 3 % mais les points de vue divergent sur l’inclusion ou non des investissements) et le dispositif de redistribution des paiements vers les plus petites exploitations. Sur ce dernier point, les négociateurs sont quasiment tombés d’accord sur une enveloppe minimale de 10 % à redistribuer obligatoirement vers les plus petites exploitations. Mais ce sont, comme pour l’architecture verte, les dérogations voulues par les Vingt-sept qui ont empêché la conclusion d’un accord. Les États membres voudraient l’assortir d’une clause d’exemption dans des cas dûment justifiés sur la base de la structure des exploitations agricoles des États membres ou d’autres critères objectifs. Dernier point de blocage : la conditionnalité sociale. Le Parlement propose de créer un système de sanctions pour les agriculteurs contrôlés en infraction avec la législation nationale et européenne en matière de droit du travail. Un compromis est proche, même si la date d’entrée en application du système doit être précisée.

Au fil de l’avancée des pourparlers, la présidente du Copa, Christiane Lambert a exprimé ses inquiétudes « quant aux derniers développements des discussions » appelant à préserver « les performances économiques et environnementales ». Au contraire les ONG dénonçaient les trop nombreuses dérogations mises sur la table par les Vingt-sept qui risquent de miner les performances environnementales. Greenpeace a repeint le parvis du Parlement européen en vert pour dénoncer le « greenwashing » en cours de la Pac. Cette bataille entre simplification administrative, préservation de la compétitivité agricole et exigences environnementale va pouvoir se prolonger au mois de juin. Mais le débat risque de perdurer tout au long du processus de validation des plans stratégiques nationaux de la Pac par la Commission européenne, qui devrait aboutir dans un an environ.