Pac : un accord à consolider

Après 25 trilogues, 3 super-trilogues, 1 jumbo-trilogue et une centaine de réunions techniques, les ministres de l’Agriculture de l’UE, réunis le 28 juin à Luxembourg, ont avalisé le compromis sur la future Pac trouvé quelques jours auparavant entre la présidence portugaise du Conseil et le Parlement européen. La ministre portugaise Maria Ceu Antunes a été chaleureusement applaudie pour avoir dégagé un accord qui respecte les grandes lignes de la position des Vingt-sept, même si le Parlement européen est parvenu à obtenir quelques concessions de dernière minute notamment un engagement d’alignement des plans stratégiques avec les objectifs du Green deal.

Après l’échec des pourparlers fin mai, les négociateurs des trois institutions européennes ont, cette fois, facilement finalisé le 25 juin à l’issue de deux journées de discussion en trilogue un accord sur les trois règlements de la future Pac. La présidence avait préparé le terrain en amont notamment lors de la réunion informelle des ministres de l’Agriculture à Lisbonne où étaient également présents des représentants du Parlement. Un compromis a en particulier été trouvé sur le point le plus épineux : les plans stratégiques et leur architecture verte.

Il s’agit de « la réforme de la Pac le plus ambitieuse depuis les années quatre-vingt-dix », se sont félicités à l’unisson le commissaire européen à l’Agriculture Janusz Wojciechowski et le président de la commission de l’Agriculture du Parlement européen Norbert Lins. « Même si j’aurais bien sûr aimé aller un peu plus loin sur l’environnement, je crois que si nous concrétisons les engagements pris aujourd’hui dans le cadre des futurs plans stratégiques cet accord va réellement donner un cap plus vert à la Pac », a renchéri le vice-président en charge du Green deal Frans Timmermans.

Le défi de la conditionnalité renforcée

Sur les éco-régimes (des nouvelles aides directes finançant des mesures allant au-delà des exigences de base de la Pac et restant à définir précisément), les dernières discussions ont permis de dégager un compromis qui prévoit une part de 25 % des fonds du premier pilier avec un plancher à 20 % pour les deux premières années de mise en œuvre (2023 et 2024). Une position de compromis entre un Parlement qui demandait 30%, et le Conseil 20%. Une flexibilité supplémentaire de 2 % est prévue en 2025 et 2026 avec obligation de compensation avant la fin de la période de programmation.

Concernant l’obligation de rotation des cultures, la diversification peut être reconnue comme équivalente sous certaines conditions. Une part minimale d’au moins 4 % des terres arables au niveau de l’exploitation devra être consacrée à des zones non productives. Ce pourcentage est porté à 7 % si des cultures fixatrices d’azote ou des cultures intermédiaires sont comptabilisées. De nombreux ministres ont indiqué que ces dispositions constitueront un réel défi de mise en œuvre et nécessiteraient des flexibilités.

Une part de 35 % des fonds du second pilier doit être réservée à des actions en faveur de l’environnement et du bien-être animal (avec un facteur de pondération de 50 % pour les aides aux zones défavorisées).

Des interrogations sur l’alignement avec le Green deal

Sur l’alignement des plans stratégiques avec les objectifs du Green deal, une note de bas de page indique que « lors de l’évaluation des plans stratégiques, la Commission devrait évaluer leur cohérence et leur contribution aux engagements de l’UE pour 2030 » prévus dans les stratégies De la ferme à la table et Biodiversité (-50 % de pesticides, 25 % de surfaces bio…). De plus, la Commission se garde le droit d’ajouter des indicateurs de suivi en cours de période. Ces deux dernières dispositions inquiètent beaucoup d’États membres (France, Espagne, Allemagne, Pays-Bas, Autriche notamment) qui craignent de se voir imposer des corrections en cours de période et doutent de la réelle simplification de la réglementation.

« Une clause de réexamen à mi-parcours n’est pas tout à fait l’ordre du jour. Il y aura peut-être un toilettage des textes ou plus vraisemblablement une proposition en 2025, 2026 d’une nouvelle Pac pour 2028 », rassure-t-on néanmoins dans l’entourage du ministre français.

Dans une déclaration attachée à l’accord, les États membres soulignent que « la simplification doit être à la base de l’orientation future de la Pac, et notamment des futures lignes directrices liées au nouveau modèle de mise en œuvre ». Ils précisent aussi que « les corrections financières devraient être limitées aux scénarios où des déficiences systématiques graves dans les systèmes de gouvernance sont détectées ».

Des mécontents sur les aides couplées

Autre volet central des discussions finales sur lequel un accord a pu être conclu : la redistribution des aides. Un paiement redistributif vers les premiers hectares des exploitations d’au moins 10 % des paiements directs doit être obligatoirement mis en place (sauf si l’État membres prouve qu’il peut obtenir le même résultat avec d’autres mesures comme la dégressivité ou le plafonnement). Et une convergence du niveau des aides à l’hectare au sein d’un même État membre à hauteur de 85 % est prévue en fin de période (2027). Et 3 % des aides de la Pac devront être réservés aux jeunes agriculteurs et aux nouveaux entrants dans le secteur.

L’accord final, enfin, maintient l’enveloppe maximale à consacrer aux soutiens couplés à 13 % et 2 % supplémentaires pour les cultures protéagineuses. Mais quelques adaptations ont été intégrées. Il ne sera plus nécessaire de justifier d’une filière en difficulté pour accorder ces aides. D’autre part, les mélanges de graminées et de légumineuses sont ajoutés à la liste des cultures éligibles. Par contre les pommes de terre de consommation sont, elles, retirées de la liste à la demande du Parlement. Une décision qui a fait hurler certains ministres qui ont publié une déclaration commune (Bulgarie, Slovaquie, Roumanie et Hongrie) et menacé de voter contre l’accord. Le commissaire européen à l’Agriculture leur a assuré que des dispositions compensatoires pourraient être examinées. Autre décision vivement critiquée par certains (Croatie, Lettonie notamment) : le fait de lier l’octroi des aides couplées au respect de la directive-cadre sur l’eau.

« Davantage de régulation »

Les pourparlers sur les deux autres textes de cette future Pac (OCM unique et règlement horizontal sur la gestion et le financement) ont également été bouclés. Ces deux dossiers avaient déjà fait l’objet d’un accord partiel à la fin du mois de mars. Négociateur parlementaire sur ce texte, Éric Andrieu se félicite d’un accord qui pour la première fois « se conclut par davantage de régulations que de dérégulation ». Il n’a néanmoins pas obtenu que soit inscrite dans la Pac l’interdiction des produits importés comportant des pesticides non tolérés en Europe. Mais dans une déclaration en annexe de l’accord, la Commission européenne s’est engagée à mettre en place une législation spécifique sur la question dans les plus brefs délais. Les ministres français et allemand ont apporté leur soutien à cette déclaration. « Il faut agir au plus vite sur la réciprocité des normes dans les accords commerciaux », a indiqué Julien Denormandie. Cette question devrait faire partie des priorités de la présidence française du Conseil au premier semestre 2022. Sa consœur allemande, Julia Klockner a ajouté qu’il « n’y a pas que les normes de production mais aussi les processus à prendre en compte ». Un sujet néanmoins très sensible à l’OMC.

Toujours dans ce règlement OCM, les États membres ont également refusé jusqu’au bout d’intégrer le sucre dans la liste des produits pouvant bénéficier de l’intervention publique. Le dossier sera discuté dans le cadre du groupe à haut niveau sur le secteur qui devrait rendre ses conclusions d’ici la fin de l’année avec des recommandations politiques.

Validation par Bruxelles

Concernant le suivi et le contrôle de la Pac, il était déjà prévu un examen bisannuel de la performance (sur la base d’une liste de 22 indicateurs). Les discussions du 25 juin ont permis de clore la question du financement de la réserve de crise de 450 millions d’euros par an. Les fonds de la réserve actuelle, qui n’a jamais vraiment fonctionné, seront remboursés aux agriculteurs et la nouvelle réserve sera abondée par les marges du budget agricole et uniquement en dernier recours par le mécanisme de discipline financière – qui réduit l’aide au revenu des agriculteurs – à l’exclusion des premiers 2 000 euros d’aides.

Les six prochains mois vont maintenant être consacrés à la transposition juridique de cet accord politique en vue de son approbation définitive espérée cet automne. Un processus sur lequel les ministres promettent d’être très vigilants pour s’assurer que la Commission européenne ne disposera pas de pouvoirs trop importants notamment pour la validation et le suivi de leurs plans stratégiques. Les États membres doivent présenter d’ici le 31 décembre leurs projets de plans stratégiques nationaux qui devront être validés par la Commission européenne au premier semestre 2022 en vue d’une entrée en vigueur le 1^er janvier 2023. « J’ai le sentiment que la Commission voit ses compétences et ses pouvoirs renforcés, et j’espère que cela sera utilisé sagement et sans abus », a prévenu la Hongrie. Le ministre espagnol Luis Planas compte sur la direction générale de l’Agriculture pour « continuer à exercer toutes son influence au sein de la Commission » face aux autres directions (environnement notamment) qui lorgnent la Pac.

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