À l’unanimité (depuis les organisations agricoles jusqu’aux ONG), les participants du Dialogue stratégique pour l’avenir de l’agriculture ont tracé les grandes lignes de ce que devrait être la future politique agricole de l’UE. Une voie qui ne remet pas en cause la transition verte, ne révolutionne pas non plus les dispositifs en place, mais qui propose un changement de méthode allant bien au-delà de la seule Pac. Charge désormais à la nouvelle Commission européenne, qui prendra ses fonctions dans les prochains mois, de s’emparer de ces conclusions pour les concrétiser dans une feuille de route attendue début 2025. Mais deux questions restent en suspens et pèseront sur les arbitrages à venir : la perspective de l’élargissement de l’UE à l’Ukraine et le budget disponible pour mettre en œuvre ces ambitieuses recommandations.
Une ébauche de feuille de route pour la future Commission européenne. C’est ce que devraient être les conclusions du Dialogue stratégique sur l’avenir de l’agriculture qui ont été remises le 4 septembre à la présidente Ursula von der Leyen par le professeur allemand Peter Strohschneider chargé de diriger les débats. Ce travail lancé au mois de janvier en réponse aux manifestations agricoles, a abouti à plus de vingt recommandations sur la simplification administrative, les aides de la Pac, la politique commerciale de l’UE, la place de l’élevage ou encore l’étiquetage. « Le voyage a été difficile, admet Peter Strohschneider, il a fallu négocier » lors de sept sessions plénières (dont la dernière s’étalant sur deux jours et demi et 38 heures de discussions). Mais au final, ces conclusions ont été adoptées à l’unanimité des 27 organisations participantes – le Copa-Cogeca (organisations et coopératives agricoles de l’UE), le Ceja (jeunes agriculteurs), Via Campesina, Le BEUC (consommateurs), IFOAM (bio), FoodDrinkEurope (industrie agroalimentaire), Eurogroup for Animals, Slow Food, le Bureau européen de l’environnement (EEB), des institutions financières ou encore l’université de Wageningen.
Il en ressort, selon le président des travaux, « une vision globale pour les quinze prochaines années afin de réconcilier agriculture et nature ». Résultat : pas une révolution (les propositions concernant la Pac par exemple sont très proches de ce qu’aurait dû être la dernière réforme), mais pas non plus la remise en cause que craignaient certains des objectifs environnementaux pris par l’UE ces dernières années. Il s’agit plutôt de changer de méthode après cinq années de tensions avec le vice-président de la Commission européenne chargé du Green deal Frans Timmermans. Lors d’une conférence de presse, Ursula von der Leyen a confirmé que ce rapport alimenterait la vision pour l’agriculture qui sera dévoilée durant les 100 premiers jours du mandat de la nouvelle Commission, probablement vers le mois de mars, quelques mois seulement avant que la Commission ne publie sa proposition de cadre financier pluriannuel et la proposition législative associée pour la Pac pour la période après 2027.
Des aides mieux ciblées
Sur la Pac, il est notamment proposé de mieux cibler les aides vers les exploitations qui en ont le plus besoin en s’écartant, sans les abandonner, des soutiens à l’hectare : petits producteurs, jeunes agriculteurs, nouveaux entrants dans le secteur, zones soumises à des contraintes naturelles, exploitations mixtes… Les conclusions précisent que les aides publiques devront être basées sur la viabilité économique des agriculteurs, qui doit être démontrée par une méthodologie standardisée. Un groupe de travail indépendant composé d’experts en politique sociale, en économie et en agronomie devrait être mandaté pour définir les critères les plus appropriés, demandent les participants. Un système de paiements environnementaux ciblés et axés sur les résultats, proches de ce qu’auraient dû être les écorégimes de la Pac actuelles, est proposé. Les conclusions soulignent que : les paiements rémunérateurs devront être conditionnés à des résultats quantifiables mesurés par des indicateurs solides. En toile de fond de ces réflexions : la perspective d’une adhésion de l’Ukraine à l’UE qui pourrait ponctionner une part importante des fonds de la Pac si le dispositif n’est pas revu. « Les parties prenantes estiment qu’un changement est nécessaire pour accélérer la transition, rester concurrentiel, surtout avec le processus d’élargissement à venir », admet Peter Strohschneider.
Pour accompagner ces évolutions, la création d’un Fonds de transition juste pour l’agroalimentaire, financé en dehors de la Pac est suggéré afin de soutenir les investissements vers la durabilité (mais aussi le bien-être animal) pendant une période limitée, mais suffisamment longue.
Un verdissement réellement simplifié
« Pour lutter contre la surcharge administrative » qui a accompagné les mesures de verdissement de la Pac introduites depuis quelques années, « nous proposons un système de jalon pour mesurer avec des indicateurs faciles à mettre en œuvre la transformation socioécologique de l’agriculture », résume le président du Dialogue stratégique. Il est proposé que la Commission européenne établisse un système de référence qui harmonisera les méthodologies d’évaluation de la durabilité dans les exploitations agricoles (avec des objectifs, des principes, des outils de suivi et de vérification communs). Ce système devrait d’abord se concentrer sur l’évaluation comparative de l’agriculture et pourrait être étendu ultérieurement à l’ensemble du système agroalimentaire. Les parties prenantes souhaitent également la création d’un fonds de restauration de la nature financé en dehors de la Pac qui devrait soutenir les objectifs de la législation en la matière qui vient d’entrer en vigueur.
Une méthode équivalente est proposée pour ce qui est de la réduction des émissions du secteur : « Une méthodologie cohérente devrait être élaborée pour évaluer l’impact climatique des produits et des systèmes agricoles, qui dépasse le champ d’application des méthodologies existantes d’empreinte carbone ou d’empreinte environnementale des produits. » Les agriculteurs, les autorités régionales et la société civile seraient incités à concevoir une approche territoriale pour élaborer des feuilles de route pour la réduction des émissions et d’autres niveaux d’ambition dans leur région spécifique. Une telle approche ascendante pourrait être éligible à un soutien dédié, souhaite le Dialogue dans ses conclusions.
Enfin, la révision de la législation sur le bien-être animal n’est pas remise en cause mais il est précisé que celle-ci devrait tenir compte de l’impact socio-économique pour les agriculteurs et les acteurs de l’agroalimentaire, et que la Commission devrait fournir les moyens et les délais appropriés pour que le marché s’adapte aux changements sans augmentation des coûts. Dans le cadre de cette révision de la législation sur le bien-être animal, un système d’étiquetage du bien-être animal à plusieurs niveaux à l’échelle de l’UE, incluant tous les produits carnés et laitiers primaires et transformés de l’UE est également souhaité.
Accès à la terre et renouvellement générationnel
En s’appuyant sur la stratégie de l’UE pour les sols, la Commission européenne devrait aussi établir un objectif juridiquement contraignant de « zéro artificialisation nette des terres d’ici 2050 ». Comme l’a recommandé le Parlement européen, un nouvel observatoire devrait être lancé pour surveiller cet objectif. Et d’ajouter que « la question de l’accès à la terre est un sujet que l’UE doit aussi aborder, à tout le moins en échangeant de bonnes pratiques ».
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Le dialogue stratégique appelle la Commission européenne à prendre des mesures concrètes pour soutenir le renouvellement des générations. Cela devrait prendre la forme d’un plan d’action spécifique pour le renouvellement des générations et lancé en même temps que le prochain cadre financier pluriannuel.
Lire aussi : Dialogue stratégique sur l'agriculture : des réactions positives unanimes
Autre recommandation : réformer la réserve agricole actuelle pour mieux cibler les risques exceptionnels et les catastrophes. La Commission européenne est appelée à transformer cet outil en un instrument pluriannuel et l’accès à ce soutien devrait être conditionné à l’utilisation d’outils de gestion des risques au niveau individuel et privé.
Chaîne d’approvisionnement et concurrence
Les parties prenantes se sont, bien évidemment, penchées sur la position des agriculteurs dans la chaîne d’approvisionnement alimentaire, l’un des sujets centraux ressortis des manifestations agricoles de cet hiver. Outre le renforcement de la lutte contre les pratiques commerciales déloyales – sujet sur lequel des propositions sont attendues dès la fin d’année –, le dialogue stratégique estime que la Commission européenne doit laisser des marges de manœuvre en matière de politique de concurrence aux acteurs de la chaîne d’approvisionnement lorsqu’il s’agit de renforcer la durabilité. Il suggère notamment que, conformément à l’article 210 a du règlement OCM, il soit possible de rémunérer les agriculteurs pour leurs efforts et leurs investissements en matière de durabilité. Le recours à des contrats tripartites ou à des chaînes d’approvisionnement dédiées, qui récompensent les agriculteurs pour les efforts et les investissements supplémentaires liés à la durabilité, devrait être encouragé. Des recommandations sont aussi faites sur le volet consommation. Il est par exemple demandé à Bruxelles d’élaborer, d’ici 2026, un plan d’action de l’UE pour les aliments d’origine végétale afin de renforcer ces chaînes des agriculteurs jusqu’aux consommateurs.
Une mise à jour de la législation européenne sur l’étiquetage des aliments, pourrait également être envisagée, pour permettre de faire des choix éclairés sur les dimensions clés de la durabilité des aliments, y compris le bien-être animal, tout en tenant compte de la faisabilité pour les opérateurs. L’idée de réductions fiscales sur les produits classés comme durables, est aussi avancée.
Cohérence sur le commerce
Enfin, c’était là encore une des principales revendications des agriculteurs descendus dans les rues cet hiver : la cohérence entre les politiques agricoles et commerciales. « Nous demandons une évaluation d’impact avant les négociations commerciales pour rééquilibrer le poids de l’agriculture vis-à-vis d’autres secteurs, l’industrie automobile par exemple », résume le professeur Strohschneider. Il est proposé de comparer les performances des secteurs agricoles de l’UE et de ses concurrents en utilisant les critères de référence scientifiques définis dans le cadre de la Pac pour établir des conditions de concurrence équitables. Et les parties prenantes ajoutent qu’il est essentiel que les différents services de la Commission soient impliqués à toutes les étapes des négociations commerciales.
Mais, à l’issue de ce vaste travail, une question reste en suspens : quel budget sera nécessaire pour soutenir les ambitieuses propositions mises sur la table ? « Il est clair qu’il y a beaucoup d’attente sur le futur cadre financier pluriannuel de l’UE, admet Peter Strohschneider, mais nous ne voulions pas parler de volume financier, seulement de la façon dont les fonds devaient être ciblés. Notre objectif est d’encourager des initiatives politiques. » Si les conclusions ont fait une telle unanimité autour d’elles c’est aussi que les mesures proposées restent assez générale. Ce sera là, la tâche de la nouvelle Commission européenne dans les prochains mois. Or on le sait, le diable est dans les détails.
Les absents ont toujours tort
C’est le grand absent de la présentation des conclusions du dialogue stratégique sur l’avenir de l’Agriculture de l’UE, le commissaire européen en charge des dossiers agricoles, le Polonais Janusz Wojciechowski était en déplacement hors de Bruxelles. Il faut dire qu’il n’a jamais vraiment été impliqué dans les discussions, placées sous l’égide du vice-président exécutif Maros Sefcovic, et qu’il ne poursuivra pas dans ses fonctions au-delà de son mandat, son pays ayant choisi un autre candidat au poste de commissaire. En lieu et place, le commissaire à l’Agriculture participait, dans un premier temps, à la réunion des ministres de l’Agriculture des pays du MED9 (Chypre, Croatie, Espagne, France, Grèce, Italie, Malte, Portugal, Slovénie) qui se déroulait à Chypre, avant de se rendre en Pologne au forum international de la communauté laitière, puis en Ouzbékistan pour une visite diplomatique de deux jours. Il a quand même préparé durant l’été, une « directive sur la protection des activités agricoles » qui n’a de directive que le nom – il s’agit en réalité d’une simple note personnelle – sans que cela ne soit véritablement repris.
Une structure appelée à perdurer
Sa mission terminée, le Dialogue stratégique pour l’avenir de l’agriculture européenne souhaite pourtant continuer à exister. Dans leurs conclusions, les parties prenantes recommandent de prolonger leur travail dans le cadre d’une structure permanente qui prendrait le nom de comité européen de l’agroalimentaire (EBAF pour le sigle en anglais). Sa nouvelle raison d’être serait le suivi de la mise en œuvre des mesures proposées et la poursuite du dialogue pour entrer dans les détails (des critères de suivi de la durabilité de la Pac par exemple). Une proposition accueillie favorablement par la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen : « Il est précieux de disposer d’un conseil consultatif qui va accompagner la mise en œuvre des recommandations de ce rapport pour qu’il devienne réalité. Toute l’expertise de ce groupe doit être conservée ». Reste à préciser le rôle et la forme concrète qu’un tel organe pourrait prendre alors qu’existe déjà les groupes de dialogue civil dont la fonction est en sur le papier assez proche.