Pac post-2027: ce qu'il faut retenir de la proposition de Bruxelles

Des piliers fusionnés, une conditionnalité allégée, un système d’aides à l’hectare unique et dégressif. La réforme de la Pac proposée par la Commission européenne le 16 juillet a un premier objectif évident : simplifier. Mais sa contrepartie est une nette renationalisation avec énormément de flexibilités laissées à la discrétion des États membres notamment la conditionnalité des aides. Les plans stratégiques de la Pac feront désormais partie de vastes plans nationaux et régionaux (PNR) recouvrant l’ensemble des programmes nationaux financés par l'UE. La Commission européenne adressera à chacun des États membres des recommandations sur ce qu’elle attend d’eux en matière agricole.

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C’était une crainte des parties prenantes dans ce vaste chantier de simplification. Elle s’est confirmée. Les deux piliers de la Pac vont bien être fusionnés dans un même ensemble de règles afin d’éviter les doublons. « Mais le deuxième pilier n’a pas disparu, ses outils ont été sauvegardés », promet le commissaire européen à l’Agriculture Christophe Hansen. Les États membres vont donc maintenant disposer d’une liste d’une dizaine de mesures dans lesquelles piocher pour cibler leurs soutiens vers ceux qui en ont le plus besoin. Mais ces aides devront nécessairement aller vers des « agriculteurs actifs ». « Au plus tard en 2032, les demandeurs qui atteignent l’âge de la retraite, déterminé par le droit national, et qui perçoivent une pension de retraite, ne devront plus recevoir d’aide », indique le texte.

Des aides simplifiées

Pour les aides à l’hectare, Bruxelles a largement simplifié « le millefeuille » qu’étaient devenues les aides directes (aides découplées, paiement redistributif, écorégimes, aides aux jeunes agriculteurs…). Désormais, seuls deux dispositifs principaux perdurent (financés à 100 % par le budget communautaire) : une aide à l’hectare dégressive (-25 % à partir de 20 000 euros, -50 % entre 50 000 et 75 000 €, -75 % à partir de 75 000 € jusqu’à un plafond de 100 000 euros) et des aides couplées pour lesquelles une limite a finalement été fixée à 20 % (contre 15 % actuellement). Ces aides couplées pourront être accordées à tous les secteurs (sauf le tabac et le vin) et, au-delà de 15 %, devront nécessairement financer des secteurs confrontés à des difficultés socio-économiques ou environnementales, comme les protéagineux ou l’élevage extensif. Les États membres devront, toutefois, « minimiser l’impact potentiel de leurs décisions de soutien sur le marché intérieur ». Pour les soutiens couplés accordés à l’élevage, des critères de densité maximale du cheptel dans les zones vulnérables aux nitrates devront être définis. Le paiement simplifié en faveur des petits agriculteurs (qui ne sont pas soumis aux obligations de la conditionnalité) est, lui, relevé à 3 000 euros.

Les autres mesures de la liste sont, elles, cofinancées. Le paiement pour les contraintes naturelles, l’aide pour les désavantages résultant de certaines exigences obligatoires, et les actions agroenvironnementales et climatiques seront co-financés par les États membres ; le financement national ne pourra être inférieur à 30 % du coût total estimé de chaque intervention. Et l’exécutif fixe à 85 % le taux de soutien maximal applicable aux interventions en faveur des jeunes agriculteurs.

Conditionnalité rabotée, écorégimes supprimés

Le système de conditionnalité – désormais appelé système de « stewardship » agricole – est entièrement revu. Les exigences réglementaires en matière de gestion (ERMG) portant sur le secteur de l’environnement, de la santé publique, de la santé végétale et du bien-être animal sont maintenues. Par contre, la définition des bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) est laissée à la discrétion des États membres. Mais, assure Christophe Hansen, « il y a des lignes directrices claires pour éviter 27 dispositifs trop différents ». Les aides environnementales, climatiques et en faveur du bien-être animal (aller au-delà des exigences minimales obligatoires fixées par les États membres) sont aussi regroupées en un seul dispositif qui résulte de la fusion entre les écorégimes (de l’ancien premier pilier) et les mesures agro-environnementales (second pilier) sans que le volume de l’enveloppe qui leur sera dédiée ne soit donné. Ces aides seront cofinancées mais pourront être établies sur une base annuelle ou pluriannuelle. L’objectif est de « s’écarter du prescriptif et passer à l’incitatif », précise Christophe Hansen. Dans ce cadre, chaque État membre devra apporter un soutien à l’agriculture biologique et aux systèmes de production animale extensifs. Un autre système pour encourager les investissements dans des transitions volontaires est introduit et plafonné à 200 000 euros.

Jeunes agriculteurs et qualité de vie

Le renouvellement des générations en agriculture est l’une des priorités du commissaire européen à l’Agriculture. De nombreuses mesures visent donc à soutenir cet objectif avec la création d’un « starter pack » que les États membres devront proposer aux jeunes agriculteurs (soutien à l’installation, aides à l’investissement, soutien à la création d’entreprises, service de remplacement, formation…). De plus, « 6 % du budget de la Pac » (contre environ 3 % aujourd’hui) devront être consacrés au renouvellement des générations, assure Christophe Hansen. Et une stratégie en la matière sera présentée cet automne.

Et, c’est une nouveauté, la Commission propose de cofinancer les services de remplacement agricole (pour un congé maladie, maternité, garde d’enfant, ou des vacances).

Gestion des risques

C’est une autre volonté forte de Bruxelles : créer une politique de gestion des risques dans tous les États membres de l’UE. Un soutien devra être proposé aux agriculteurs pour leur permettre de participer à des outils de gestion des risques. Il sera accordé uniquement pour les pertes dépassant un seuil d’au moins 20 % de la production ou du revenu annuel moyen au cours des trois années précédentes, ou une moyenne triennale basée sur les cinq années précédentes, excluant les valeurs les plus élevées et les plus basses. Et des aides aux investissements destinés à la restauration du potentiel de production agricole ou forestière endommagé par des catastrophes naturelles, des phénomènes climatiques défavorables ou des événements catastrophiques seront, elles, disponibles lorsque l’événement concerné aura entraîné la destruction d’au moins 30 % du potentiel de production agricole ou d’au moins 20 % du potentiel de production forestière. À cela, viendra s’ajouter la réserve agricole (censée répondre à des crises de marché) dont le volume a été doublé pour atteindre 900 millions d’euros par an.

Cadre de performance unique et numérisation

L’ensemble des dépenses seront soumises à un nouveau cadre de performance général commun à l’ensemble du budget européen (avec pour objectif là encore de réduire le nombre d’indicateurs et donc la charge administrative). Ce cadre unique permettra d’évaluer la contribution des interventions à quatre objectifs : l’atténuation du changement climatique, l’adaptation au changement climatique, la biodiversité et les politiques sociales. L’évaluation se ferait au moyen d’un coefficient de l’UE exprimé en pourcentage et fondé sur un système à trois niveaux de contribution à l’objectif (0 %, 40 % ou 100 %). Il comprend un ensemble standardisé d’indicateurs de performance qui serait applicable à l’ensemble des programmes budgétaires de l’UE et des indicateurs de résultat directement liés à une liste de domaines d’intervention dont la Pac. Trente-deux devraient concerner l’agriculture comme le soutien ciblé au revenu, les soutiens aux revenus sectoriels, la promotion du renouvellement générationnel, le soutien aux pratiques environnementales et climatiques ou à la transition.

Enfin, comme elle l’a déjà proposé dans son paquet de simplification présenté au mois d’avril, en vue d’accélérer la numérisation du suivi de la Pac, la Commission européenne souhaite que chaque État membre désigne une autorité chargée de coordonner les actions visant à assurer et à maintenir l’interopérabilité nationale et transfrontalière entre les systèmes d’information utilisés pour la mise en œuvre, l’administration, le suivi et l’évaluation de la Pac.

OCM : stocks stratégiques et dénomination de viande

En plus de la proposition de réforme, l’exécutif a soumis une proposition d’amendement du règlement sur l’Organisation commune des marchés (OCM) qui prévoit notamment des mesures pour la constitution et la gestion de réserves de produits agricoles stratégiques. Suite à la récente stratégie de l’UE en matière de stockage de produits de première nécessité, Bruxelles veut que les États membres adoptent des mesures de préparation aux crises en matière de sécurité alimentaire, dont la constitution de stocks d’urgence. Le projet de règlement OCM prévoit également de protéger les dénominations liées à la viande « afin d’améliorer la transparence sur le marché intérieur en ce qui concerne la composition et le contenu nutritionnel des aliments et de garantir que les consommateurs puissent faire des choix éclairés ». L'exécutif européen souhaite aussi, afin de soutenir la production de cultures protéiques et de réduire la dépendance de l’UE aux importations, la création d’un secteur distinct de l’actuel secteur des fourrages dédié à ces cultures. Les États membres seraient tenus de reconnaître les organisations de producteurs de ce secteur. La Commission harmonise également les règles relatives au chanvre en reconnaissant les variétés dont la teneur THC est inférieure à 0,3 %.