Photovoltaïque et agriculture : de nouvelles règles de cohabitation

Comment développer le photovoltaïque sans empiéter sur l’agriculture ? C’est l’épineuse question soumise au Parlement dans le cadre du projet de loi d’accélération des énergies renouvelables (AER). Après de longs débats, le texte semble en bonne voie pour une adoption en première lecture à l’Assemblée nationale le 10 janvier. Il reprend une proposition de loi « en faveur du développement raisonné de l’agrivoltaïsme », que le Sénat a validée fin octobre à la quasi-unanimité. Objectif : « Répondre à l’urgence écologique » en s’appuyant sur le mix énergétique. Un cap ambitieux avait été fixé par Emmanuel Macron, dont la « priorité » au solaire consiste à multiplier par près de 10 la puissance installée pour dépasser 100 gigawatts d’ici à 2050, d’après son discours à Belfort le 10 février.

D’importantes surfaces sont pour cela nécessaires. Les calculs de l’Ademe à l’horizon 2028 le montrent : 16 000 hectares à 21 000 hectares de foncier doivent être mobilisés pour 16 à 21 gigawatts de puissance supplémentaire de centrales au sol par rapport 2018, selon la PPE (Programmation pluriannuelle de l’énergie) en cours.

Les règles actuelles jugées « complexes »

L’enjeu est de déployer le solaire tout en l’encadrant. Aujourd’hui, la réglementation « contraint fortement le développement du photovoltaïque sur terres agricoles », selon l’Ademe. Elle définit un cadre « complexe et sujet à interprétation », souligne l’agence dans un rapport publié en septembre 2021.

L’Ademe distingue deux cas, à l’encadrement très différent. D’abord les panneaux photovoltaïques sur serres, installés à plusieurs mètres du sol, bénéficient d’une autorisation systématique. Prémisse de ce que les régulateurs appelleront bientôt l’agrivoltaïsme, le code de l’urbanisme requiert tout de même que de telles installations doivent être « nécessaires à l’activité agricole ». La jurisprudence leur est favorable, car le Conseil d’État juge cette condition remplie si la destination principale reste agricole. Face à ce cadre souple, des voix s’élèvent pour dénoncer certains projets « alibis » (voir encadré).

Le second cas est celui des centrales photovoltaïques au sol. Elles sont souvent interdites, relève l’Ademe. Un critère de « compatibilité avec l’exercice d’une activité agricole significative » leur est imposé. Pour éclairer les décideurs, des documents locaux complètent le cadre réglementaire. Bon nombre de régions, départements ou OPA locales ont publié des doctrines, chartes relatives aux bonnes pratiques quant à l’installation de panneaux solaires sur terrains agricoles. Ce qui permet de constater une inflexion s’agissant du photovotaïque au sol. Le mot d’ordre est de privilégier les terrains déjà dégradés ou artificialisés. Mais des dérogations apparaissent, notamment pour les terres agricoles à faible potentiel agronomique.

L’agrivoltaïsme et la notion de service

Avec le projet de loi AER, l’agrivoltaïsme va être doté d’un cadre réglementaire dédié et clarifié. Là encore, il prévoit deux cas, tous deux soumis à un avis de la CDPenaf (Commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers), où siègent des représentants de collectivités, des professionnels et des ONG.

Le premier cas est celui de ce que les parlementaires appellent l'« agrivoltaïsme », et qui a rapidement fait consensus au Parlement. Pour intégrer ce régime, les installations doivent respecter plusieurs conditions. D’abord, elles doivent apporter au moins l’un des services suivants à la parcelle agricole : amélioration du potentiel et de l’impact agronomiques ; adaptation au changement climatique ; protection contre les aléas ; amélioration du bien‑être animal. Et en apportant l’un de ces services, l’agrivoltaïsme ne peut porter une atteinte substantielle à l’un des autres services énumérés, ou une atteinte limitée à deux d’entre eux.

D’autres « garde-fous » ont été fixés par les législateurs. Ne sont pas « agrivoltaïques » les installations ne permettant pas à la production agricole d’être l’activité principale de la parcelle. L’agrivoltaïsme doit maintenir des fonctions écologiques du sol, les projets doivent être réversibles. Enfin, il est possible de contraindre à la mise en place de garanties financières en vue du démantèlement. D’autres éléments d’encadrement (conditions de déploiement et de contrôle) ont été renvoyés à la parution d’un décret ; un choix qui ne devrait pas plaire au Sénat, qui avait choisi d’inscrire ces dispositions dans le texte de loi lui-même.

Les centrales au sol limitées à certaines surfaces

Pour le deuxième type d’installation, les débats ont été plus compliqués avec une partie de la gauche de l’Hémicycle, avec qui la majorité entend faire adopter le texte. C’est le rapporteur du texte à l’Assemblée, Éric Bothorel (Renaissance, Côtes-d’Armor), qui a introduit par un amendement l’idée un cadre dédié aux installations au sol n’apportant aucun service, cas jusqu’ici ignoré par le Sénat.

Le texte initial du député proposait de pouvoir autoriser ce type d’installation à condition seulement de ne pas entraver la viabilité de la production agricole, à l'échelle des exploitations agricoles. L’affaire provoque un tollé sur tous les bancs de l’Assemblée, et en coulisse des Jeunes agriculteurs, jugeant le cadre beaucoup trop permissif. Le syndicat avait mis la pression en amont des débats parlementaires en demandant un moratoire sur toutes les installations photovoltaïques au sol.

Lui-embarrassé par le point qu’il soulevait, Eric Bothorel promet de trouver une écriture équilibrée d’ici la séance publique. De retour dans l’Hémicycle, le rapporteur assure qu'« il n’y aura pas de panneaux photovoltaïques au sol sur les terres agricoles », soucieux de ne pas franchir une ligne rouge des JA. Après de longs débats, le texte prévoit finalement que la compatibilité avec l'agriculture soit évaluée à l'échelle de « l'ensemble des terrains d'un seul tenant ».

D'autres garde-fous plus forts sont ajoutés: aucune installation ne sera autorisée en dehors de certaines surfaces dont les critères seront définis par les chambres d’agriculture. « On confie les clefs du tracteur aux acteurs qui dresseront, à l’échelle départementale, (cet) inventaire des terres », a-t-il expliqué. Un document-cadre, établi par arrêté préfectoral, est prévu à cet effet.

De surcroit, les seules surfaces concernées sont « des sols réputés incultes ou non exploités depuis une durée minimale (d‘au moins) dix ans, à la date de promulgation de la loi », précise un sous-amendement d’Aurélie Trouvé (LFI, Seine-Saint-Denis). Leur volume par région doit être fixé via un décret, sachant que les comités régionaux de l’énergie sont chargés de prioriser les surfaces au niveau de chaque département. Pour de telles installations photovoltaïques au sol, un avis simple de la CDPenaf est requis. L’obligation de compatibilité avec l’activité agricole s’appréciera à l’échelle de « l’ensemble des terrains d’un seul tenant », soit l’îlot au sens de la Pac.

Des inquiétudes persistent

Insatisfaisant, aux yeux de Delphine Batho (écologiste, Deux-Sèvres) qui y voit un « mécanisme de contournement de (la) définition » de l’agrivoltaïsme. De même, Aurélie Trouvé estime que le texte va, au final, inciter à « grignoter les terres agricoles, les sols d’élevage et de culture », plutôt que « donner la priorité aux surfaces artificialisées ».

La pression à l’artificialisation reste forte, rappelle la députée agronome LFI et « un nombre croissant de projets ne considèrent la production agricole que comme un alibi », estime-t-elle. Pour cause, « sur une terre cultivable, la production photovoltaïque est largement plus rentable que la production agricole » : elle est une « manne financière » de 5 000 euros de l’hectare, a déclaré la députée LFI, craignant pour la « souveraineté alimentaire ». Cette préoccupation est un élément « incontournable » dans la rédaction du texte, a toutefois assuré le rapporteur Éric Bothorel. Rédaction qui au final est parfois jugée ardue. « Le cadre est là, mais beaucoup de décrets, documents-cadres, arrêtés préfectoraux restent à venir », déplore-t-on au Syndicat des énergies renouvelables.