Dans les lettres d’observations qu’elle a envoyées, fin mars, aux États membres sur leurs plans stratégiques de la Pac, la Commission européenne se montre particulièrement vigilante – et souvent critique – sur l’ambition environnementale : architecture verte globale, engagements du Green deal… Selon les premiers éléments connus, elle demande à la plupart des États membres de réviser, ou au moins de préciser, leurs projets. Sur cette base, une nouvelle négociation, bilatérale cette fois, va s’engager : les États membres défendant leurs plans et la Commission faisant pression, comme elle le peut, pour les inciter à les améliorer.
« L’invasion de l’Ukraine par la Russie et la flambée généralisée des prix des produits de base mettent en évidence, de la manière la plus forte qui soit, le lien étroit entre l’action climatique et la sécurité alimentaire. » C’est ainsi que s’ouvre chacune des 19 lettres d’observation sur les plans stratégiques de la Pac adressées le 31 mars par la Commission européenne aux États membres ayant transmis leurs projets en temps et en heure. L’ensemble de ces documents ne sera rendu public que fin avril pour laisser le temps aux États membres de les analyser. Mais à la lecture de quelques-unes de ces lettres (celles de la France, de l’Espagne, de la Suède, de la Finlande, des Pays-Bas ou de l’Autriche) dont la longueur varie de 35 à 55 pages, il apparaît qu’effectivement elle insiste fortement sur l’ambition environnementale des projets. Bruxelles se montre relativement sévère, avec la France notamment. La Commission européenne demande aux États membres de revoir en partie leurs plans stratégiques pour renforcer la résilience du secteur agricole de l’UE, réduire sa dépendance aux engrais de synthèse, augmenter la production d’énergie renouvelable, et transformer sa capacité de production en favorisant des méthodes de production plus durables. Elle cite comme exemples : l’agriculture bas-carbone, les pratiques agro-écologiques, la production durable de biogaz et son utilisation, l’efficacité énergétique, l’utilisation de l’agriculture de précision, la production de protéagineux et l’application la plus large possible des meilleures pratiques.
Ses remarques portent sur six grands chapitres : l’orientation générale du plan, le développement d’un secteur résilient pour la sécurité alimentaire, le renforcement de la protection de l’environnement, le renforcement du tissu socio-économique des zones rurales, la recherche et l’innovation, et enfin la mise en œuvre des objectifs du Green deal (antibiotiques, bio, pesticides, engrais, biodiversité, haut débit).
En dehors des exigences légales des trois règlements de base adoptés fin 2021, la Commission européenne a voulu avec cette réforme de la Pac laisser beaucoup plus de marge de manœuvre aux États membres tout en conservant un rôle central pour s’assurer que les objectifs (en termes d’environnement mais aussi d’emploi, de renouvellement des générations, et bien sûr de sécurité alimentaire) sont atteints globalement par l’UE, mais aussi pour éviter les distorsions de concurrence entre États membres ou régions. C’est donc une nouvelle négociation, bilatérale cette fois, qui commence. Les États membres vont avoir l’occasion d’expliquer leurs choix plus précisément quand cela leur est demandé. Une fois que des plans, plus ou moins révisés, lui auront été transmis la Commission prendra trois mois pour les réexaminer et finalement les valider.
Les remarques de la Commission s’appuient à la fois sur les recommandations qu’elle avait adressées en décembre 2020 à chaque État membre en amont de la préparation de leurs plans stratégiques mais aussi sur les comptes rendus des débats publics qui ont été organisés au niveau national au cours du processus de préparation de ces plans. « Nous attendons maintenant que les États membres concernés répondent aux observations et soumettent une version révisée de leurs plans. Nous restons déterminés à organiser des réunions bilatérales avec les États membres pour discuter de nos observations », a simplement indiqué le commissaire européen à l’Agriculture Janusz Wojciechowski lors de la réunion des ministres de l’Agriculture de l’UE le 7 avril à Luxembourg. « La Commission est consciente que le contexte dans lequel les États membres ont conçu leurs projets de plans a considérablement changé avec l’invasion russe en Ukraine et j’en tiendrai compte dans le processus d’approbation », a-t-il ajouté.
Pour la France, la lettre de 35 pages qu’a adressée la Commission européenne pointe le manque d’indicateurs de résultats (dont la couverture est jugée « faible voire très faible) » et d’ambition sur la « transition écologique », que le plan français ne permet « que partiellement » d’accompagner. « Ceci pose particulièrement question dans les domaines où les besoins en matière d’action sont clairement identifiés », écrit-elle. L’architecture des éco-régimes est tout particulièrement visée. Dans ce cadre, il est demandé à Paris d’adapter le niveau des paiements en fonction de leur niveau de durabilité et d’ambition. La Commission demande, soit de reporter l’inclusion des options d’accès à l’écorégime par les certifications CE2 + et HVE à l’occasion d’une prochaine révision du plan, soit de suspendre ces options dans le plan jusqu’à la mise en place du nouveau cahier de charges. De plus, Bruxelles note avec préoccupation que la rémunération de niveau supérieur pour le service environnemental dans l’éco-régime est la même pour l’agriculture biologique et la certification HVE, alors que le cahier des charges de cette certification est beaucoup moins contraignant. Une critique déjà plusieurs fois émise par les organisations représentant le secteur de l’agriculture bio. Les mesures relatives à la rotation des cultures sont aussi dans le viseur (BCAE 7). En outre, la Commission suggère de renforcer les mesures liées à la réduction des pesticides et des engrais, à la « redistribution équitable » des aides et aux baisses d’émissions de gaz à effet de serre, notamment dans le secteur de l’élevage. La Commission se dit très préoccupée par la baisse de cofinancement et par la réduction du périmètre d’application des investissements en zone Natura 2000. Selon Bruxelles, la France devra aussi justifier, et si nécessaire renforcer, la faiblesse des mesures visant à améliorer le bien-être animal. Enfin, elle s’interroge sur l'« éventuel caractère discriminatoire » du critère lié à la retraite proposé pour l’agriculteur actif et estime qu’il y a un risque que cette définition puisse exclure les agriculteurs à temps partiel.
Dans la lettre adressée à l’Espagne, la Commission constate que l’obligation de consacrer 25 % des fonds du premier pilier aux éco-régime « ne semble pas être respectée ». Et, globalement, Bruxelles estime que le plan espagnol ne donne pas un aperçu clair de la complémentarité, des synergies et de la démarcation entre les éco-régimes et les interventions environnementales du développement rural. L’Espagne est donc invitée à mieux démontrer l’ambition accrue de l’architecture verte face à « la nécessité urgente de réduire les émissions de gaz à effet de serre provenant de l’élevage et de la gestion des terres, les émissions de polluants atmosphériques associés d’ammoniac, la nécessité urgente d’améliorer la gestion de l’eau, de réduire l’érosion des sols, la désertification, et d’inverser la perte de biodiversité, d’habitat, de paysage et de connectivité dans les secteurs agricoles et forestiers espagnols ». L’Espagne est aussi appelée à réduire son utilisation d’eau dans les zones où la pression hydrique est la plus forte.
Par contre, la Commission salue les efforts déployés par l’Espagne pour supprimer les liens avec les références historiques et mettre en place un système plus ciblé et plus équitable de soutien direct découplé, notamment par l’introduction d’un mécanisme de plafonnement des paiements très élevés.
Dans les lettres d’observations sur les plans stratégiques de la Pac qu’elle a adressées à la Finlande et à la Suède, la Commission européenne cible, comme elle le fait dans ses remarques à la France, un manque d’ambition en matière environnementale. La Suède se voit reprocher des propositions insuffisantes en ce qui concerne la protection de la biodiversité, la réduction des émissions du bétail et l’augmentation de la séquestration du carbone. « Il existe un risque que les interventions du plan dans leur ensemble aient un impact négatif sur le climat par rapport à la situation actuelle, notamment du fait que le soutien couplé aux ruminants n’est contrebalancé par aucune mesure visant à réduire les émissions du bétail », écrit la Commission.
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Et pour la Finlande, Bruxelles considère que le plan proposé ne démontre pas d’ambition environnementale accrue par rapport à la période actuelle, citant notamment la protection des tourbières, la pollution par les nutriments, la qualité de l’eau et la biodiversité. Et il est demandé à la Finlande de prendre les mesures nécessaires pour la réduction des émissions de méthane du bétail. Les deux pays sont également invités à améliorer leurs mesures en faveur du ciblage et de l’équité des soutiens. Bruxelles souhaite notamment qu’ils s’expliquent sur leurs dérogations au paiement redistributif de 10 %. Enfin, la Commission les appelle à prévoir des outils de gestion des risques, en particulier climatiques.
Les Pays-Bas, qui plaident pourtant depuis des années pour une Pac tournée vers une obligation de résultats plutôt que de moyens, sont tout particulièrement critiqués par la Commission européenne.
« Le plan des Pays-Bas doit encore être considérablement amélioré. Les nombreux éléments manquants, incomplets ou incohérents […] suscitent de sérieuses inquiétudes et ne permettent pas une évaluation approfondie de son ambition », écrit la Commission européenne dans sa lettre. Et d’ajouter qu’il « est regrettable que les Pays-Bas n’aient défini aucun indicateur de résultat ni aucune valeur cible pour des domaines clés tels que l’adaptation au climat et l’atténuation de ses effets, la qualité de l’air, l’utilisation de pesticides, la qualité de l’eau et la gestion des nutriments ». La Commission regrette notamment que le plan ne prévoie aucune intervention visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre ou de polluants atmosphériques dues à l’élevage intensif ou à l’excédent élevé de nutriments dans le sol. Elle pointe également une augmentation très limitée de la superficie consacrée à l’agriculture biologique alors même que la superficie actuelle consacrée au bio aux Pays-Bas est l’une des plus faibles de l’UE. Par contre, Bruxelles salue l’objectif général consistant à favoriser un secteur agricole orienté vers le marché et la connaissance, intelligent, compétitif, résilient et diversifié qui assure la sécurité alimentaire à long terme.
La lettre adressée à l’Autriche est globalement beaucoup moins sévère que d’autres, même si de nombreuses précisions sont demandées. La Commission se félicite de l’établissement d’une architecture verte cohérente, comprenant une conditionnalité renforcée et, en particulier, la décision de n’autoriser que les éléments non productifs dans le cadre des bonnes conditions agricoles et environnementales, de nouveaux éco-régimes englobant tous les types d’utilisation des terres et des interventions agro-environnementales et climatiques renforcées par rapport au programme de développement rural actuel. Elle note toutefois que l’Autriche devrait fournir des informations concernant les valeurs nationales pour tous les objectifs des stratégies De la ferme à la table et Biodiversité notamment en ce qui concerne la réduction de l’utilisation et des risques liés aux pesticides chimiques et aux pesticides les plus nocifs.
Alors que des discussions vont débuter entre les États membres et la Commission européenne sur l’amélioration des plans stratégiques nationaux de la Pac, les ONG BirdLife et le Bureau européen de l’environnement ont publié le 6 avril deux rapports analysant la manière dont les États membres prévoient d’utiliser les subventions qu’ils reçoivent. Selon elles, « les programmes environnementaux vitaux sont largement sous-financés ». Elles regrettent que les plans stratégiques nationaux reflètent pour la plupart une vision obsolète du productivisme qui privilégie le rendement et les gains à court terme au détriment des considérations environnementales. Par exemple, il est, selon les deux ONG, peu probable que la plupart des États membres, si ce n’est tous, atteignent l’objectif de 10 % de superficie agricole consacrée à des éléments paysagers à haute diversité d’ici à 2030.
Dans une analyse publiée le même jour, l’organisation ARC constate pour sa part que « même si l’obligation légale des États membres de s’adapter à ces remarques et les prochaines étapes avant l’approbation ne sont pas claires, surtout si les États membres décident d’adapter leurs plans avec des changements cosmétiques et des mises à jour superficielles, il était important que la Commission montre son engagement à respecter les objectifs clés de cette nouvelle Pac ».
Réagissant aux observations faites par la Commission européenne sur le projet français de plan stratégique national (PSN), syndicats et ONG ont affiché des positions divergentes. Interrogé par Agra Presse, le premier vice-président de la FNSEA Arnaud Rousseau distingue les « remarques réglementaires, qu’il faut regarder avec la plus grande attention » – notamment en matière de rotation des cultures –, et d’autres d’ordre « politique » à écarter si elles ne correspondent pas à la « volonté du gouvernement » : « Rouvrir des discussions politiques est nul et non avenu », estime le céréalier. À l’inverse, la Confédération paysanne demande, dans un communiqué, au ministère de « revoir en profondeur sa copie ». Le syndicat se reconnaît dans « nombre des critiques et propositions » de Bruxelles, dont celles portant sur les volets social et environnemental. Dans la même veine, le collectif Pour une autre Pac (Conf', Fnab et plusieurs ONG, dont FNE et la LPO) estime que Bruxelles adresse un « carton jaune » à Paris. Membre de ce collectif, l’ONG Welfarm souligne dans un communiqué distinct le manque de mesures dédiées au bien-être animal pointé du doigt par la Commission européenne.
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