Politique Les douze travaux agricoles du futur ministre de l’Agriculture

1. 2008, entre bilan de santé de la Pac et acte chirurgical

2008 sera, pour la Pac, l’année du bilan de santé. Dans cette perspective proche, la commissaire européenne à l’agriculture Mariann Fischer Boel a l’intention de « lancer cette année une large consultation en vue de faire des propositions qui prendront effet au cours de la période 2009 à 2013 ». Cet exercice n’apportera « rien de neuf, du moins rien de fondamentalement nouveau », assure la commissaire, car il s’agira uniquement de vérifier que la politique actuelle, réformée en 2003, « fonctionne comme elle le devrait dans un monde qui a bougé depuis ».

Bruxelles veut néanmoins que l’occasion soit saisie pour généraliser un peu plus le découplage des aides directes et pour simplifier le régime de paiement unique, notamment en mettant fin au régime de gel des terres. Mme Fischer Boel veut également réexaminer le système de l’intervention publique. Selon elle, « lorsque celle-ci décourage les exploitants d’être orientés sur le marché et compétitifs, nous devrions agir ».

La Commission devrait plaider par ailleurs, lors du bilan de santé, pour un relèvement du taux de modulation obligatoire des aides directes, qui est actuellement de 5%, afin d’accroître les fonds mis à la disposition du développement rural. Ces transferts seront de l’ordre de 1,24 milliard de dollars pour l’exercice 2008. En revanche, estime la commissaire à l’agriculture, la modulation volontaire, décidée fin mars dernier et applicable seulement au Royaume-Uni et au Portugal, « créée plus de problèmes qu’elle n’en résout ». Enfin, l’exercice prévu l’année prochaine pourrait permettre d’envisager de nouvelles simplifications des règles de la conditionnalité des aides directes allant plus loin que celles préconisées dans un rapport présenté fin mars dernier par Bruxelles.

2. Une très délicate présidence de l’UE en perspective

Au cours du deuxième semestre de 2008, la France, succédant à la Slovénie, exercera la présidence tournante de l’UE à un moment politiquement délicat. En effet, c’est alors que devraient se conclure les pourparlers sur la rénovation du Traité européen qu’il a fallu reprendre après le rejet du projet de Constitution par les Français (et les Néerlandais) en 2005. Un dossier que les dirigeants français devront gérer avec le plus grand doigté, tant sur le plan national qu’européen, pour éviter de « plomber » leur présidence de l’Union

Avant cette présidence, les négociations sur les derniers volets de la réforme agricole entamée en 2003 – celle des secteurs du vin et des fruits et légumes – devraient avoir abouti. En revanche, le bilan de santé de la Pac prévu en 2008 sera en cours, ainsi que la réflexion sur la « révision exhaustive et large de toutes les dépenses de l’UE, incluant la politique agricole commune, et de toutes les ressources, dont le rabais britannique », demandée en ces termes pour 2008-2009 par le sommet européen en décembre 2005 sous la pression de Tony Blair.

Cette refonte budgétaire ne sera mise en œuvre qu’après 2013, mais la Commission européenne compte amorcer le débat dès cet été avec un premier document. Pour la Pac, il s’agira d’imaginer « à quoi cette politique pourra et devra ressembler » après cette échéance, explique Mariann Fischer Boel. La commissaire à l’agriculture a déjà sa petite idée : suppression à terme des exceptions encore existantes au principe du découplage total ; plus grande harmonisation des divers modèles de découplage à travers l’UE ; remise en question des instruments de marché traditionnels avec, notamment, l’abolition du système des quotas laitiers ; financement suffisant du développement rural. Une présidence française de l’UE décidément très politique.

3. La course de vitesse de l’OMC

Un des dossiers les plus immédiats qu’aura à affronter le nouveau gouvernement, et notamment les ministres chargés du Commerce et de l’Agriculture, sera celui de l’OMC (Organisation mondiale du commerce). Principalement pour cause de calendrier américain, les grands négociateurs du cycle de Doha sont engagés dans une course contre la montre. Cela passe, avant la fin de l’année, ou cela casse, pourrait-on dire. La raison : à la fin de l’année, le « Fast track » américain aura pris fin, c’est-à-dire que le gouvernement de George W. Bush n’aura plus la liberté de négocier des accords commerciaux sans en référer systématiquement au Congrès, maintenant à majorité démocrate. Les enjeux agricoles de cette négociation sont triples : la réduction des subventions intérieures à l’agriculture, le démantèlement des subventions à l’exportation, la réduction des droits de douane. Pour l’Europe, les deux premiers enjeux ont déjà fait l’objet d’engagements ou d’application : la réforme de la Pac en 2003, en découplant la plupart des subventions des quantités produites a été, par avance, une réponse au premier tandis que la conférence de Hong Kong, fin 2005 a débouché sur un engagement à la suppression des subventions à l’exportation pour 2013. Restent les droits de douane pour lesquels la France surveille de près la manière dont le négociateur européen, le commissaire au commerce Peter Mandelson, négocie. Celui-ci, ardent partisan d’un accord, reste soupçonné d’aller au-delà du mandat qui lui a été confié par les pays membres de l’Union. La contrepartie recherchée aux concessions sur l’agriculture porte sur des ouvertures des pays émergents aux exportations et investissements occidentaux dans l’industrie et les services.

Dès le lendemain de l’investiture du nouveau chef d’État, une rencontre est prévue entre les quatre principaux négociateurs (États-Unis, UE, Brésil, Inde) à Paris. Leur objectif est de jeter les bases d’un accord pour conclure à la fin de l’année. La France montrera-t-elle plus de souplesse à l’égard d’un tel accord, se ralliera-t-elle des alliés européens pour éventuellement tenter de le bloquer ? Telle est la question devant laquelle le nouveau pouvoir devra vite prendre position.

4. Céréales : le filet de protection de l’intervention remis en cause

Mai 2004 : la Hongrie intègre l’union européenne. Personne ne se doute alors que le pays va faire grimper les stocks d’intervention de maïs à des niveaux jamais atteints. Avril 2006 : un rapport réalisé par des experts indépendants remet en cause le mécanisme, qui contribue à créer, selon eux, un prix de marché artificiellement élevé. Bruxelles attend le mois d’août pour annoncer sa volonté de durcir les critères d’accès à l’intervention en maïs. La proposition a du mal à passer auprès des professionnels, particulièrement en France. D’autant plus qu’elle se transforme début décembre en projet de suppression de l’intervention pour cette céréale. S’il n’a pas rencontré l’adhésion des ministres européens de l’Agriculture lors de sa présentation en conseil fin janvier, ce projet semble de plus en plus près de convaincre. C’est en tout cas ce qu’estiment les professionnels de l’Hexagone, toujours très mobilisés. Le bras de fer est en cours. Le futur ministre pourra s’y livrer très rapidement. La présidence allemande tient à ce dossier et pourrait vouloir le conclure avant le 30 juin. Le résultat de cette première manche sera déterminant. Bruxelles pourrait mettre à profit un résultat positif pour supprimer ce mécanisme de régulation du marché des céréales qui lui coûte si cher lors de la révision de la Pac en 2009. En vin, en fruits et légumes ou en sucre, les OCM subissent une refonte. Pourquoi pas en céréales ?, estime la commission. D’autant plus que le marché de l’éthanol peut au besoin y être considéré comme un nouveau filet de sécurité.

5. Fruits et légumes : au moins deux sujets politiques

Si la plupart des points de la réforme de l’OCM des fruits et légumes sont des sujets techniques « qui roulent », au moins deux sujets demanderont l’intervention des politiques : la décision d’instaurer un système de gestion de crise, et la façon d’introduire une dose de découplage dans le secteur. Un troisième sujet est en train d’émerger : la mise en place d’un circuit de distribution de fruits et légumes dans les écoles.

Le principe d’un système de gestion de crise avait été adopté par le compromis de Luxembourg en 2003, Hervé Gaymard étant ministre de l’Agriculture à l’époque. Il était prévu alors d’abonder le fonds avec le 1% de modulation des aides Pac. La Commission voudrait que les organisations de producteurs prennent à leur charge le coût du dispositif. Mais plusieurs pays (France, Espagne, Italie, Luxembourg, Lituanie, Pologne, Roumanie, Belgique, Lituanie, Espagne, Slovaquie, République tchèque) demandent l’instauration d’un fonds spécifique.

Le découplage des aides Pac risque aussi de donner lieu à de nombreuses discussions entre producteurs, qu’il faudra arbitrer.

La réforme de l’OCM passera au Conseil des ministres européens de l’Agriculture le 11 juin. Il faudra qu’elle soit prête pour le 1 ^er janvier 2008.

6. Vin : la libéralisation du marché en question

Le 4 juillet aura lieu la présentation officielle du projet de réforme de l’OCM vin. Suivront une série de tours de table qui devraient aboutir, en juin 2008, au terme de la présidence slovène, à une réforme bouclée à l’échelle du conseil des ministres de l’Agriculture de l’UE. Il faudra ensuite traduire cette réforme pour la Commission, le début de son application étant prévu pour 2009. Un calendrier très serré. Deux grands enjeux principaux émergent. Tout d’abord le nouveau gouvernement devra prendre position sur la question de la libéralisation des plantations. Les producteurs d’AOC s’opposent fermement à cette mesure qui va à l’encontre de l’intérêt des vins de qualité. Deuxième sujet : faut-il abandonner la régulation du marché (distillation, aide au stockage…) ? Là, ce sont les viticulteurs de vins de table qui risquent gros. Les questions des pratiques œnologiques, de la répartition des enveloppes nationales, des indications géographiques et de l’étiquetage seront également prétextes à discussions.

7. Environnement : la menace d’amende sur les nitrates bretons pèse toujours

Aucun ministre n’y échapppe ! Le dossier « nitrates » fait toujours parler de lui. En jeu, l’amende bruxelloise qui menace la France. Pour mémoire, les commissaires européens se sont entendus, le 21 mars 2007, sur le principe d’une saisine de la Cour de justice de Luxembourg pour le taux de nitrates excessif de 11 rivières situées en Bretagne. Bruxelles menace de réclamer à l’encontre de la France une amende forfaitaire de 28 millions d’euros accompagnée d’une astreinte journalière de 117 882 euros. La décision définitive devrait être prise courant juin. Entre la pression syndicale locale et les exigences de Bruxelles, le futur ministre de l’Agriculture aura à user de tous ses talents de diplomate. Les nouvelles grilles de la conditionnalité des aides PAC seront également un sujet très sensible. Sur les autres dossiers environnementaux, le (ou la) ministre aura à suivre d’un œil attentif la préparation et la publication des textes d’application de la loi sur l’eau adoptée en décembre 2006 (redevances diverses et variées, gestion de l’irrigation, boues d’épandage, contrôles des pulvérisateurs de produits phytosanitaires...). Avec les beaux jours, la gestion de la ressource en eau pourra d’ailleurs devenir un dossier central – voire très très médiatique – si l’actuel printemps chaud et sec laisse place à un été caniculaire... De manière générale, la question de l’impact de l’agriculture sur l’environnement sera majeure pour le futur ministre. Les programmes des candidats à l’élection présidentielle l’ont laissé entendre. Et s’il y a bien un travail de fond que le locataire de la rue de Varenne aura à mener, c’est celui qui consiste à donner de la crédibilité aux actions engagées par le monde agricole en faveur de l’environnement (pollutions diffuses, bilans énergétiques des biocarburants, protection de la biodiversité...).

8. OGM : la menace des fauchages, comme tous les étés

Attention, dossier brûlant ! Les organismes génétiquement modifiés (OGM) feront partie des dossiers sensibles déposés sur la table du prochain ministre de l’Agriculture. Cette année, plusieurs dizaines de milliers d’hectares de maïs OGM – au moins 30 000 selon les semenciers – seront cultivés en France, dans un climat loin d’être apaisé. La transposition en mars 2007 de la directive européenne 2001/18 relative aux essais en champs et aux cultures commerciales d’OGM, n’a pas fait baisser la garde aux militants anti-OGM. Les différentes actions menées tout au long de ce printemps par les opposants aux OGM (jeûne, grève de la faim, manifestations, occupation de locaux de DDA...) ne laissent en rien présager un recul – et encore moins un arrêt – des actions de fauchage de parcelles transgéniques. Faute d’avoir mené à terme l’examen de son projet de loi OGM, le gouvernement Villepin laisse la question de l’encadrement des cultures OGM non résolue. Comme les années précédentes, les cultures transgéniques se feront en 2007 sans règle de coexistence contraignante et sans régime de responsabilité spécifique en cas de contamination. Les militants anti-OGM ne manqueront pas de l’évoquer pour justifier leurs actions. Sur le plan financier, le futur ministre de l’Agriculture devra également avoir à l’esprit que les 4 années que s’est accordé Paris pour transposer la directive 2001/18 risquent de coûter cher au budget de l’Etat : près de 42 millions d’euros. Et la Commission européenne l’a fait savoir au printemps : elle n’a pas l’intention de retirer sa plainte deposée devant la Cour de justice européenne fin 2006.

9. Le leitmotiv de l’installation

La bonne santé d’un secteur d’activité se reconnaît à sa capacité à attirer des jeunes dans la profession. Le secteur agricole ne fait pas exception. Peu avant les élections aux chambres d’agriculture fin janvier 2007, le ministère de l’Agriculture s’était fendu d’un communiqué se félicitant d’une hausse de 4,4 % du nombre d’installations aidées de jeunes agriculteurs en 2006. Histoire de montrer que les politiques mises en places portent leur fruit. Aujourd’hui, avec quelque 16 000 installations globales par an (aidées et non aidées), on ne respecte pas l’ambition de la charte de l’installation de 1995 qui était de remplacer un départ par un installé. On compte 10 000 chefs d’exploitation en moins chaque année (source Cnasea).

L’installation des jeunes est pourtant dans tous les discours ministériels et syndicaux. Et, depuis quelques années, on fait mieux sans atteindre l’objectif d’un installé pour un départ. Politiquement, pour le nouveau ministre, ce dossier est une priorité. Ce chiffre de l’installation des jeunes est aussi un signe de confiance du monde agricole dans son avenir et un témoin de réussite des politiques entreprises. Une profession confiante est aussi moins revendicatrice

Depuis son arrivée à la présidence des JA, Philippe Meurs a mis « le renouvellement des générations » au cœur de son mandat. Ce recentrage du syndicalisme jeune autour de ses premières amours montre aussi l’enjeu que représente la nouvelle génération en termes de nouveaux adhérents potentiels. D’autant que ceux qui échappent aux circuits classiques de l’installation aidée (deux installations sur trois), loin d’être des marginaux, se syndiquent beaucoup ! Ce qui fait réfléchir la Confédération paysanne sur l’opportunité de créer une section ou un syndicat jeune. Une décision déjà prise par la Coordination rurale.

10. Les relations avec le syndicalisme majoritaire

Forte de ses plus de 55 % des voix aux élections aux chambres d’agriculture de janvier 2007, la FNSEA entend plus que jamais peser dans les décisions prises par le nouveau ministre de l’Agriculture. « On ne pourra pas faire sans la FNSEA à l’avenir », résume Jean-Michel Lemétayer, président de la FNSEA et nouvellement président du syndicalisme agricole européen. Un homme qui devient donc doublement incontournable dans un contexte de futur « bilan de santé de la PAC ».

La période qui s’achève a été marquée par une cogestion qui n’a d’ailleurs jamais été démentie par l’ancien ministre de l’Agriculture Dominique Bussereau. Face à cette « habitude », le nouveau nommé rue de Varenne aura à trouver ses marques face à la « grande maison » sans oublier les syndicats minoritaires qui comptent faire entendre leur presque 40 % des voix.

11. Le pluralisme en question

Portée par sa forte progression aux dernières élections, la Coordination rurale n’entend pas rester à la porte du ministère. Quant à la Confédération paysanne, en difficulté suite à ses résultats très décevants, elle ne lâchera rien sur le pluralisme syndical qui est par définition un combat fédérateur pour la structure. Se dessine ainsi un front commun entre les deux minoritaires (Coordination rurale et Confédération paysanne) qui réclament depuis longtemps leur entrée dans les interprofessions. Alors que la FNSEA leur propose au mieux un « strapontin », il y a fort à parier que l’arrivée d’un nouveau président de « rupture » ou d’une nouvelle présidente dont le souhait est de changer les institutions motiveront les minoritaires sur ce sujet.

12. Les difficiles équations budgétaires

Le financement du régime social agricole reste à ce jour sans solution viable. La création, le 1 ^er janvier 2005, du Fonds de financement des prestations sociales agricoles (Ffipsa) ne s’est pas accompagnée de financements permettant d’atteindre un équilibre annuel. Bien que ne menaçant pas officiellement les prestations sociales du régime agricole, la dette du Ffipsa atteint aujourd’hui 4 milliards d’euros et devrait avoisiner les 6 milliards à la fin de l’année. Fin 2005, l’Etat, dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2005, s’est engagé à en reprendre 2,5 milliards correspondant à la dette d’ouverture du Ffipsa. Il n’empêche : à ce jour, aucun financement pérenne n’a été trouvé pour équilibrer les comptes du Ffipsa. La MSA et le député de l’Aveyron Yves Censi, ardents défenseurs d’un régime social agricole indépendant, n’ont toujours pas réussi à obtenir la modification des règles de compensation démographique vieillesse et maladie et des ressources financières diversifiées.

Du côté de la Prime à l’herbe (PHAE), la partie ne semble pas encore jouée. Dominique Bussereau s’était engagé en 2006, en l’absence de financement européen suffisant dans le cadre du second pilier de la Pac, à la nationaliser et conserver l’enveloppe globale. Pour la Fédération nationale bovine, le compte n’y est toujours pas. « 260 millions d’euros ont été annoncés, alors que nous en demandions 330 correspondant à la référence des primes de 2001 », explique Baptiste Buczinski, en charge de la section vaches allaitantes du syndicat. Pire encore, « le ministère s’était engagé à une prime de 76 euros par hectare, mais qui a été récemment révisé à 66 euros/ha ! », souligne-t-il. Selon lui, la baisse des montants des primes PHAE versées aux éleveurs pourrait être de 30 % en 2008.

En ce qui concerne l’assurance récolte, le niveau de soutien public devra être conforté. Actuellement de 35 %, pour 30 millions d’euros de budget, il devrait passer à une centaine de millions d’euros selon un récent rapport du député Dominique Mortemousque, pour permettre la pleine montée en puissance du dispositif. Le Crédit agricole pointe par ailleurs « la co-existence impossible à moyen terme entre le Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) et l’assurance récolte ». Le prochain gouvernement devra réfléchir à un dispositif qui permettra d’élargir l’assurance récolte à tous les agriculteurs qui pouvaient bénéficier du FNGCA.